據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)消息 從國(guó)家林業(yè)局、發(fā)改委、財(cái)政部方面獲悉，備受外界關(guān)注的國(guó)有林權(quán)改革實(shí)施方案近期內(nèi)將正式對(duì)外公開(kāi)，這預(yù)示著，在我國(guó)集體林權(quán)改革取得成果之后，新一輪的國(guó)有林改將全面正式啟動(dòng)。
此前，國(guó)有林改只是在黑龍江省伊春市試點(diǎn)，試點(diǎn)面積為8萬(wàn)公頃。不過(guò)，財(cái)政部農(nóng)業(yè)司副司長(zhǎng)褚利民、發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司的副司長(zhǎng)吳曉松都向本報(bào)表示，“伊春林改模式”并非未來(lái)國(guó)有林權(quán)改革的方向。
他們透露，在即將出臺(tái)的方案中，除去與集體林改一樣強(qiáng)調(diào)“明晰產(chǎn)權(quán)”外，還突出強(qiáng)調(diào)要實(shí)行“政企分開(kāi)”。
伊春模式是與非
2006年6月16日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，伊春成為我國(guó)國(guó)有林權(quán)制度改革的首個(gè)試點(diǎn)，按照中央的要求，伊春國(guó)有林權(quán)改革試點(diǎn)，是在不改變林地國(guó)有性質(zhì)和用途的前提下，選擇8萬(wàn)公頃的國(guó)有商品林試點(diǎn)林地，由林業(yè)職工家庭承包經(jīng)營(yíng)，把林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木的所有權(quán)和處置權(quán)交給職工。承包經(jīng)營(yíng)期限為50年。
伊春林改四年來(lái)，最受官方肯定的一點(diǎn)是，通過(guò)林權(quán)改革，“使得當(dāng)?shù)亓謭?chǎng)職工增收致富的渠道進(jìn)一步拓寬，加快了奔小康的步伐”。
據(jù)伊春林改經(jīng)驗(yàn)介紹，林權(quán)制度改革后，承包職工通過(guò)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和家庭經(jīng)濟(jì)，涌現(xiàn)出一批木耳、香菇、藥材種植和狐、鹿、林蛙、野豬等特色養(yǎng)殖大戶，年均增加收入3500元以上，林下經(jīng)濟(jì)凈收益預(yù)期增長(zhǎng)達(dá)到42.18%。
對(duì)于伊春林改通過(guò)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和家庭經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)和做法，中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)陳根長(zhǎng)總結(jié)為“離林致富”。他告訴記者，根據(jù)林業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)調(diào)查掌握的數(shù)據(jù)，綜合集體林改和國(guó)有林改的情況，目前國(guó)內(nèi)80%的林農(nóng)和林場(chǎng)職工都是靠“離林致富”。
不過(guò)，在陳根長(zhǎng)看來(lái)，現(xiàn)在林農(nóng)和林場(chǎng)職工選擇離林致富，我國(guó)林業(yè)肯定不能興旺。他分析，目前的情況是，林農(nóng)和林場(chǎng)職工或者選擇在林地種木耳、種香菇、種藥材，甚至種糧食，或者選擇搞特色養(yǎng)殖，心思根本不在養(yǎng)林護(hù)林上。
在任職中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)之前，陳根長(zhǎng)的身份是國(guó)家林業(yè)局政策法規(guī)司司長(zhǎng)。
相關(guān)部委主抓國(guó)有林權(quán)改革的官員對(duì)伊春模式也是頗多看法。
“事實(shí)上，國(guó)家林業(yè)局對(duì)于‘伊春林改模式’這種經(jīng)營(yíng)模式一直存有很大異議。”一位知情的林業(yè)專家稱。 據(jù)悉，對(duì)于伊春改革成果中被掩蓋了的很多問(wèn)題，國(guó)家林業(yè)局多次派出人員和專家組通過(guò)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，做了評(píng)估，已經(jīng)掌握了很多事實(shí)依據(jù)。
而在褚利民看來(lái)，“伊春林改模式”首先真正需要解決的是政企合一的體制弊端，解決企業(yè)又管資源又管采伐，職能不清的狀況，但伊春改革回避了這個(gè)主要的矛盾，“他們的改革是把國(guó)家的林權(quán)分給個(gè)人，實(shí)際上是私有化的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)私有利益，這完全沒(méi)有找到問(wèn)題的關(guān)節(jié)點(diǎn)。”
褚利民告訴本報(bào)，國(guó)務(wù)院確立伊春林改的初衷，是在不改變林地國(guó)有性質(zhì)和用途的前提下，把部分國(guó)有商品林試點(diǎn)林地，分給林業(yè)職工家庭承包經(jīng)營(yíng)，然后“國(guó)家給承包職工一些補(bǔ)償和管理費(fèi)，并讓職工來(lái)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)”，這樣，“既起到保護(hù)森林生態(tài)效應(yīng)，又提高了林區(qū)職工收入”，實(shí)現(xiàn)雙重目的。
但伊春林權(quán)改革過(guò)程中超越了中央規(guī)定的很多界限，比如，“他們把國(guó)家的公益林也分了”；更重要的是，林地并沒(méi)有真正分給職工——“表面上看80%是分給了職工，但從獲得林子的面積來(lái)看，實(shí)際上80%的面積是分給了外人”。
“說(shuō)白了，他們就是鉆了國(guó)家資源管理的空子，完全回避了體制本身的問(wèn)題，該改革的沒(méi)去改，不改革的去改，造成國(guó)家資源和財(cái)產(chǎn)的大量流失。”褚利民明確表示。
新方案
在即將出臺(tái)的新方案中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的“政企分開(kāi)”正是伊春試點(diǎn)中未解決的問(wèn)題。
而這，也是難點(diǎn)所在。
由于長(zhǎng)期積累，導(dǎo)致國(guó)有林權(quán)體制本身存在很大問(wèn)題，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。截至目前，國(guó)家林業(yè)局并沒(méi)有一套垂直的資源管理體制，對(duì)國(guó)有森林資源的管理和監(jiān)督多是通過(guò)省和地方政府實(shí)施。這樣，我國(guó)森林資源的實(shí)際控制權(quán)被各地方與部門(mén)條塊分割，國(guó)家的整體權(quán)益基本得不到維護(hù)。
雖然我國(guó)《森林法》明確規(guī)定：“森林資源屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”然而“國(guó)家”畢竟是一個(gè)抽象的概念。森林資源屬于國(guó)家所有，而究竟誰(shuí)又代表“國(guó)家”呢？是國(guó)務(wù)院？國(guó)家林業(yè)局？還是地方政府？他們之間到底有哪些權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)？依據(jù)先行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中央政府和地方政府是兩個(gè)不同的法人，他們共同擁有國(guó)家利益，又分別擁有不同的私權(quán)、財(cái)產(chǎn)所帶來(lái)的利益。
更為復(fù)雜的是，我們國(guó)家有4800多個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，長(zhǎng)久以來(lái)一直實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理。可以說(shuō)，政企不分，是造成國(guó)有林產(chǎn)權(quán)界限不清晰的主要原因。政企不分的結(jié)果是，使得本應(yīng)該是企業(yè)但卻承擔(dān)大量的包括公檢法、文教、衛(wèi)生等政府和社會(huì)功能。
與其他省份的林業(yè)職工屬于事業(yè)單位編制不同，伊春的情況又顯得復(fù)雜，伊春林業(yè)職工是國(guó)企身份。在伊春，市政府即伊春市林管局，伊春的市長(zhǎng)，也是林管局局長(zhǎng)。伊春林管局下屬的17個(gè)國(guó)有林業(yè)局中有13個(gè)是政企合一。
政企不分導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。褚利民告訴記者，僅僅黑龍江森工總局就有2000多名處級(jí)干部，龐大的行政管理費(fèi)使得企業(yè)很難承擔(dān)下來(lái)。“所以說(shuō)國(guó)有林權(quán)改的正確路子，就是要在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少管理級(jí)次的基礎(chǔ)上，首先實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。”在這個(gè)前提下，進(jìn)一步把政府資源管理與采伐企業(yè)分開(kāi)。
按照褚利民的說(shuō)法，實(shí)行政企分開(kāi)后，國(guó)家林業(yè)局將代表國(guó)家實(shí)行國(guó)有林管理，編制國(guó)有林經(jīng)營(yíng)方案，對(duì)林業(yè)系統(tǒng)和林業(yè)企業(yè)實(shí)行監(jiān)督管理。這樣，“林業(yè)系統(tǒng)管理資源，企業(yè)純粹就是采伐企業(yè)；采伐企業(yè)與施工隊(duì)一樣，通過(guò)招投標(biāo)參與競(jìng)爭(zhēng)采伐，采伐后的木頭與企業(yè)沒(méi)有關(guān)系，賣(mài)木頭與資源管理人沒(méi)關(guān)系”。“國(guó)有林改最終要實(shí)現(xiàn)這條路子。”
國(guó)家林業(yè)局的一位官員也表示，簡(jiǎn)單地說(shuō)，推進(jìn)政企分開(kāi)就是，“把政府該做的事情與企業(yè)該做的事情逐步劃分清楚”，“不斷強(qiáng)化政府，不斷培育市場(chǎng)主體”。
該官員還表示，雖然新一輪國(guó)有林權(quán)改革面臨的問(wèn)題多，難度大，但國(guó)有林權(quán)改革已經(jīng)迫在眉睫，“不能再一直拖下去”。而對(duì)于“伊春林改模式”，認(rèn)為“太復(fù)雜，不方便發(fā)表意見(jiàn)”。
不過(guò)，在陳根長(zhǎng)看來(lái)，對(duì)于未來(lái)國(guó)有林權(quán)改革的方向，他認(rèn)為政企分開(kāi)是一個(gè)改革的內(nèi)容，但不是關(guān)鍵，“目前我國(guó)國(guó)有林權(quán)改革的關(guān)鍵點(diǎn)在于，要盡快取消育林資金政策，放寬限額采伐政策”，在此基礎(chǔ)上，真正落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)。
