公務(wù)員聘任制難破“鐵飯碗”

　　在當前公務(wù)員招聘機制存在弊端、監(jiān)控機制也嚴重缺乏的情況下，這很可能使個別公務(wù)員直接選聘而不參加統(tǒng)一錄用考試，打開公務(wù)員錄用制度的缺口，給一些執(zhí)掌招聘權(quán)限的部門或官員提供腐敗的空間

　　一項涉及公務(wù)員的改革正在全國推進。

　　近日有消息稱，今年江蘇將選擇部分地區(qū)試點公務(wù)員聘任制。此外，福建首批聘任制公務(wù)員將陸續(xù)在漳州、廈門上崗;廣西也拿出高層職位聘任公務(wù)員……

　　自2007年深圳最早試點公務(wù)員聘任制，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已經(jīng)有上海、河南、廣西、福建、遼寧、江蘇等地陸續(xù)開展試點。人力資源和社會保障部部長尹蔚民在2013年的全國工作會議上也明確：要做好行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理試點及聘任制試點工作，加快推進公務(wù)員分類管理制度建設(shè)。

　　多地密集試行的公務(wù)員聘任制，被認為是打破了公務(wù)員的“鐵飯碗”，將產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”。“鐵飯碗”是否能真正被打破?接受法治周末記者采訪的專家表示，必須要制定完善的退出機制等政策措施，才能保證這項制度切實有效地實施。

　　聘任制試點已進行6年

　　公務(wù)員聘任制雖然對很多民眾來說看起來新鮮，但在中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱的眼中，公務(wù)員聘任制已算不得什么“新聞”，因為早在2006年實施的公務(wù)員法中就已涉及。

　　汪玉凱向法治周末記者介紹，公務(wù)員聘任制是指國家機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，對不涉及國家秘密的專業(yè)性較強的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則以合同的方式聘用的制度。

　　“各地的試行是對公務(wù)員法的細化落實，在各地不斷的嘗試中也有很多經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)和反思。”汪玉凱評價說。

　　縱覽各地情況，當前試水地區(qū)聘任制公務(wù)員多限定在專業(yè)領(lǐng)域范圍，如深圳市在公安系統(tǒng)的刑偵技術(shù)、行動技術(shù)和氣象部門的氣象預(yù)警預(yù)報、氣象信息網(wǎng)絡(luò)等職位上招收專業(yè)人員;上海浦東聘任的職位主要集中在金融規(guī)劃、經(jīng)濟分析和教育管理等領(lǐng)域;福建廈門首批聘任的職位是園林局軌道交通建設(shè)高級職員、市政府外事辦高級翻譯等高級人才;廣西首批聘任的是總經(jīng)濟師、總規(guī)劃師、總會計師等職位……

　　“隨著社會的不斷發(fā)展，對政府管理的專業(yè)化要求也越來越高。”汪玉凱認為，聘任制公務(wù)員的出現(xiàn)，首先打破了“公考”的獨木橋，讓公務(wù)員的進入環(huán)節(jié)多了一條渠道，同時為政府直接引進專業(yè)水平高、技術(shù)性強的專業(yè)型人才節(jié)省了管理成本。

　　“推進公務(wù)員聘任制也促進了公務(wù)員分類管理的建設(shè)。”汪玉凱介紹，根據(jù)公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員職位類別按照職位性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。

　　2010年3月，深圳人力社保局發(fā)布了詳細的分類管理制度改革方案，將深圳市公務(wù)員細分為綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類三個類別，并為后兩個類別建立了獨立的職務(wù)序列和薪酬制度，工資待遇不再與行政職務(wù)級別掛鉤。 “分類管理是實現(xiàn)公務(wù)員科學(xué)管理的前提和基礎(chǔ)。”汪玉凱強調(diào)，當前我國公務(wù)員制度多是以行政職務(wù)替代本義上的職業(yè)化，限制了大部分公務(wù)員的發(fā)展和工作積極性。而深圳的改革使得公務(wù)員有了各自獨立的職業(yè)發(fā)展通道，突破了職業(yè)“天花板”，不必再通過仕途來體現(xiàn)自身價值，對于拓展不同類別公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍，有十分重要的意義。

　　在分類管理的基礎(chǔ)上，深圳市繼續(xù)深化公務(wù)員聘任制改革，從2010年開始，除對綜合管理類公務(wù)員仍沿用以往模式外，對行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，則實行“老人”享委任制，“新人”用聘任制的政策。截至2012年，深圳聘任公務(wù)員已超過3000人。

　　“我覺得聘任制與委任制沒什么不同。”張毅2011年成為深圳一名行政執(zhí)法類聘任制公務(wù)員，他告訴法治周末記者，自己在身份和福利待遇上和其他“老公務(wù)員”沒有差別，都屬行政編制，晉升等條件也沒“低人一等”，而且工資要比委任制的略高一些。

　　談起不同，張毅覺得首先體現(xiàn)在考試上，筆試、面試內(nèi)容都緊扣了聘任職位的專業(yè)特點，而在用人方式上，聘任制要與單位簽訂合同，實行協(xié)議工資制，并像企業(yè)那樣繳納養(yǎng)老保險，“在退休金方面，我們可能會低一些”。

　　對此汪玉凱認為應(yīng)以聘任制公務(wù)員的擴面推行為契機，加快養(yǎng)老金雙軌制的并軌，這既利于社會公平，也能使普通公務(wù)員和聘任制公務(wù)員的退休待遇持平，利于吸引更多優(yōu)秀人才投身于聘任制公務(wù)員。

　　能否打破“鐵飯碗”

　　其實公務(wù)員聘任制之所以能受到如此高的關(guān)注度，主要是民眾對其寄予了“打破公務(wù)員能進不能出、能上不能下”的終身制等厚望。

　　“從一定意義上講，公務(wù)員聘任制確實是對公務(wù)員‘終身制’的沖擊。”汪玉凱介紹，根據(jù)公務(wù)員法和2011年下發(fā)的《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》等規(guī)定，聘任制公務(wù)員要與單位簽訂期限為1年至5年的聘任合同，在合同期間，享受公務(wù)員身份和相關(guān)福利;合同結(jié)束則失去身份，不再享受這些待遇。

　　一向被視為捧著“鐵飯碗”的公務(wù)員，也成了“合同工”，但據(jù)資料表明，深圳自2007年試點招收聘任制公務(wù)員以來，3000多人中只有20余位因自身意愿主動辭職，尚無被辭退者，很多民眾開始擔心聘任制只是換了外套的“鐵飯碗”。

　　對此，深圳市人社局公務(wù)員管理處工作人員梁文浩回應(yīng)稱，實行聘任制的目的并不是為了解聘人，而是引入合同管理手段。深圳大批量的公開招聘是在2010年以后，首次聘期是3年，到現(xiàn)在大部分聘任制公務(wù)員合同尚未到期。

　　但張毅坦言，雖然聘任制公務(wù)員被認為是“瓷飯碗”，其實也很“鐵”。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員如出現(xiàn)無故曠工、違法等行為，將被解除合同，此外基本上依賴于工作期間的績效考核。

　　“年終會有考核，其實就是寫工作總結(jié)，然后打分，只要你平時沒什么違規(guī)違紀行為，工作能力和人緣也不錯，基本都過。”張毅覺得聘任制公務(wù)員只是與單位多簽幾次合同而已，而且只要連續(xù)聘用10年，就可以與單位簽訂無固定期限合同，重拾“鐵飯碗”。

　　“民眾對聘任制公務(wù)員寄予的希望過高了。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家在接受法治周末記者采訪時坦言，一方面聘任制公務(wù)員屬于“增量改革”，對于原有體制內(nèi)的起不到作用;此外當前各地對聘任制公務(wù)員解聘的條件也是參照公務(wù)員法中規(guī)定的退出條件，但考核和退出機制卻是公務(wù)員制度中長期存在的大問題，如果不從整體上進行健全完善，根本無法打破“鐵飯碗"。

　　竹立家介紹，公務(wù)員法中對公務(wù)員一直就設(shè)有考核機制和退出機制，例如“在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職的，予以辭退”等，實際效果不大，據(jù)國家公務(wù)員局2011年公布的數(shù)據(jù)顯示，自2006年公務(wù)員法實施以來，全國600多萬公務(wù)員5年來僅辭退了4778人。

　　“公務(wù)員法中對辭退的規(guī)定比較模糊，適用范圍較窄。”竹立家認為應(yīng)進一步進行細化，比如針對公務(wù)員遲到、上班玩游戲等行為制定處罰措施，超過幾次就直接辭退。同時要建立嚴格科學(xué)的考核機制，并進行有力監(jiān)督。

　　在汪玉凱看來，公務(wù)員聘任制能否打破“鐵飯碗"，關(guān)鍵也取決于“出口”規(guī)則的制度設(shè)定，他建議應(yīng)根據(jù)不同崗位的工作特點來建立科學(xué)的考核機制和完善的監(jiān)督退出機制。

　　提防腐敗新空間

　　經(jīng)過多年的試點，汪玉凱覺得目前應(yīng)在全國大范圍推行公務(wù)員聘任制。但他指出，公務(wù)員法中，聘任制僅作為公務(wù)員任用的一個補充機制，內(nèi)容很少，因此應(yīng)加快制定公務(wù)員聘任制的專門法規(guī)及配套制度，對現(xiàn)有內(nèi)容進行規(guī)范細化，如崗位分類定位、薪酬制度、續(xù)聘條件、考核機制等。

　　竹立家則對此表示了擔憂。他指出，根據(jù)公務(wù)員法等規(guī)定，政府機關(guān)可以采取直接選聘的方法選拔聘用制人選，在當前整個公務(wù)員招聘機制均存在諸多弊端、監(jiān)控機制也嚴重缺乏的情況下，這很可能使個別公務(wù)員直接選聘而不參加統(tǒng)一錄用考試，打開公務(wù)員錄用制度的缺口，給一些執(zhí)掌招聘權(quán)限的部門或官員提供腐敗的空間。

　　“我認為應(yīng)以推動公務(wù)員聘任制為契機，加快對公務(wù)員法的完善。”竹立家提出，公務(wù)員改革不是單項推動，而是一個制度組合，對錄入制度、激勵制度、考核制度等配套措施都應(yīng)認真修改完善，解決公務(wù)員隊伍中出現(xiàn)的種種問題。

　　“公務(wù)員改革與聘任制發(fā)展應(yīng)合力進行，在公務(wù)員隊伍內(nèi)形成良性競爭，提高整個公務(wù)員隊伍的素質(zhì)，遏制公務(wù)員庸、懶、散等現(xiàn)象，提高老百姓的滿意度，更好地營造服務(wù)型政府的良好氛圍。”汪玉凱說