王敬波　中國政法大學(xué)教授

　　楊偉東　國家行政學(xué)院教授

　　董正偉　北京市兩高律師事務(wù)所律師

　　9月1日起,鐵路部門將調(diào)整火車票退票和改簽辦法,實現(xiàn)火車票全國通退通簽,同時實行火車票梯次退票方案——最低5%,最高20%。消息一出,引來社會廣泛熱議,其中不乏質(zhì)疑聲。

　　而今天,更有質(zhì)疑者采取實際行動,北京市兩高律師事務(wù)律師董正偉向國家發(fā)改委遞交舉報信,認為中國鐵路總公司違反法律規(guī)定,擅自調(diào)漲火車票退票手續(xù)費,構(gòu)成價格違法和價格壟斷行為,要求對鐵路總公司該行為執(zhí)法;責(zé)令其停止退票手續(xù)費調(diào)漲行為,并依據(jù)反壟斷法予以處罰;建議取消退票手續(xù)費。

　　鐵路總公司無權(quán)變更政府定價

　　記者:火車票退票手續(xù)費屬于政府定價或政府指導(dǎo)價嗎?現(xiàn)有的5%的退票手續(xù)費是原鐵道部制定的,是政府定價行為。根據(jù)三定方案,鐵路總公司有權(quán)更改政府定價嗎?其本身是否享有定價權(quán)?

　　王敬波:根據(jù)三定方案和國家發(fā)改委官員的表態(tài),鐵路運價關(guān)系群眾切身利益。鐵路運價實行政府定價或政府指導(dǎo)價。中國鐵路總公司成立后,這種定價方式?jīng)]改變。鐵路票價不會出現(xiàn)上浮,同時票價的下浮并沒有限制。可見,鐵路總公司并無定價權(quán)。

　　但是,需要注意的是,政府定價或政府指導(dǎo)價只是針對火車票票價本身而言,并不涉及手續(xù)費的問題。舉個例子來說,銀行的基準利率也是由國家確定的,但各家銀行的手續(xù)費卻是自己決定的。

　　楊偉東:根據(jù)價格法和鐵路法的相關(guān)規(guī)定,與鐵路客貨運輸價格相關(guān)收費標準,屬于政府定價或政府指導(dǎo)價。根據(jù)公布的政府定價目錄,“鐵路客貨運輸價格及雜項作業(yè)收費標準”,由國家發(fā)改委及有關(guān)部門確定,定價范圍為國家鐵路、國家控股合資(合作)鐵路。

　　根據(jù)改革方案,鐵路總公司無權(quán)改變政府定價。

　　董正偉:鐵路客票價格和運雜費價格依法屬于政府定價。鐵路總公司作為企業(yè),無權(quán)制定火車票退票手續(xù)費價格。鐵路法第二十五條第一款規(guī)定,國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務(wù)院鐵路主管部門擬訂,報國務(wù)院批準。國家鐵路的旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務(wù)院鐵路主管部門規(guī)定。國家鐵路的特定運營線的運價率、特定貨物的運價率和臨時運營線的運價率,由國務(wù)院鐵路主管部門商得國務(wù)院物價主管部門同意后規(guī)定。

　　鐵道部政企分開改革后,鐵路總公司就變成了具有絕對市場支配地位的國有獨資公司,其調(diào)整退票手續(xù)費構(gòu)成價格違法行為和價格壟斷經(jīng)營行為。

　　涉及大眾利益應(yīng)該組織聽證

　　記者:火車票退票費價格變動,應(yīng)不應(yīng)該組織聽證?

　　王敬波:本次鐵路總公司變動火車票退票費,其問題歸根結(jié)底還是出在程序上,即沒有組織聽證。火車票退票費涉及公用交通,根據(jù)價格法的相關(guān)規(guī)定,必須經(jīng)過聽證方能決定漲價。

　　楊偉東:根據(jù)價格法規(guī)定,制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度。退票費價格變動是否屬于這種需要聽證的情況并不完全明確。不過,鑒于退票費關(guān)系到廣大乘客利益,進行聽證是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

　　董正偉:鐵路企業(yè)是自然壟斷性企業(yè),其商品和服務(wù)價格是政府定價范圍。同時,鐵路運輸活動具有涉及不特定多數(shù)人的公共利益性。價格法第二十三條規(guī)定,制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度,由政府價格主管部門主持,征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見,論證其必要性、可行性。由于關(guān)于政府聽證制度的建立晚于鐵路法,所以鐵路運輸企業(yè)的票價制定過程沿用了傳統(tǒng)的鐵路主管部門單方定價機制,而廣大旅客(消費者)的定價權(quán)益也因此得不到充分保障。

　　退票補票雙重收費不合理

　　記者:根據(jù)《鐵路旅客運輸規(guī)程》第四十八條規(guī)定,旅客要求退票時,按下列規(guī)定辦理,核收退票費:旅客退票必須在購票地車站或票面發(fā)站辦理。在發(fā)站開車前,特殊情況也可以在開車后兩小時內(nèi),退還全部票價。該規(guī)程是誰制定的?法律層級是行政法規(guī)還是部門規(guī)章?

　　楊偉東:由原鐵道部1997年制定、2010年修訂,從發(fā)布情況似為規(guī)范性文件。

　　王敬波:由鐵道部制定發(fā)布的該規(guī)定,因其并未以部長令的形式發(fā)布,所以不能認定為部門規(guī)章,而只是規(guī)范性文件。

　　記者:提高退票手續(xù)費,您個人認為合理嗎?

　　楊偉東:提高退票手續(xù)費關(guān)系各方的利益,不是某一方更不是某個人的意見能夠決定的。各方的利益均應(yīng)考慮在內(nèi),而公開征求意見和開放性決策,正是實現(xiàn)這一點的保障。因此,某種意義上,程序公正、公正,與實質(zhì)合理性同等重要。

　　董正偉:火車票定價違反科學(xué)公平原則,鐵路企業(yè)收取退票手續(xù)費獲取“雙重暴利”。

　　眾所周知,由于鐵路資源緊張,無法滿足13億中國人的出行需求,火車擁擠超員問題突出。但鐵路運輸企業(yè)并沒有嚴格區(qū)分旅客座位票和站票,這違反了消費者權(quán)益保護法中的公平交易原則和保護消費者人身安全原則。

　　既然火車上擁擠不堪,那么對由于種種原因無法按時乘坐當(dāng)日當(dāng)次列車的乘客來說,其違約行為并不會造成鐵路運輸企業(yè)的實際損失。列車不但不會因為持票旅客的缺席而損失,反而因為車上旅客的補票而收取高額的“補票手續(xù)費”。而且持座位票和臥鋪票旅客缺席越多,列車由此獲取的補票手續(xù)費越多。

　　這樣看來,退票手續(xù)費使鐵路運輸企業(yè)獲取了第二次“超額壟斷利潤或暴利”。退票手續(xù)費和補票手續(xù)費的存在不但造成了鐵路運輸企業(yè)暴利,還會助長腐敗,一些列車和火車站聯(lián)合起來故意將臥鋪車票、座位票閑置,為列車上向乘客補票收取高額補票手續(xù)費創(chuàng)造機會和條件。