提高票價(jià)，能抑制市民出行需求嗎?

　　北京市民阿蘭這些天有些犯愁:單位剛從市里搬到了五環(huán)外，雖說補(bǔ)了點(diǎn)交通費(fèi)，但聽說最近公交票價(jià)要漲了，擔(dān)心補(bǔ)的夠不上漲的，以后上班怎么辦?

　　而北京市西城區(qū)某小學(xué)的小李老師心中卻有所期待———雖說家住40多公里外的昌平，但每天上下班坐地鐵來回幾塊錢就搞定了，就是地鐵里人太擠，“如果公交地鐵票價(jià)漲了，也許能緩解一下地鐵的擁擠呢。”

　　本月初，北京市人大財(cái)經(jīng)委對北京2014年市級(jí)財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行了初步審查。針對北京公共交通補(bǔ)貼金額逐年上升的情況，市人大建議市政府調(diào)整公交定價(jià)機(jī)制;而事實(shí)上，從12月1日起，首都機(jī)場巴士已開始調(diào)整價(jià)格，即從16元/人的單一票價(jià)改為計(jì)程制階梯票價(jià);隨后，北京市政府出臺(tái)文件，提出地鐵將制定高峰時(shí)段票價(jià)差別化方案并擇機(jī)出臺(tái)……公交漲價(jià)似乎已箭在弦上。

　　對此，市民們反應(yīng)不一:

　　網(wǎng)友蔡倫Berlin認(rèn)為，在物價(jià)高漲的時(shí)代，適當(dāng)調(diào)高公交票價(jià)是合理的。

　　網(wǎng)友“愛夢卡愛海海”說，早該漲價(jià)了，公交可以適當(dāng)?shù)驼{(diào)，地鐵應(yīng)該分段計(jì)價(jià)，這樣可以緩解擁擠。

　　有人提出反對———從環(huán)保的角度看，倡導(dǎo)綠色出行，低票價(jià)是最好的選擇。

　　也有人不操那心:“漲吧!反正我們說了不算。”

　　那么，北京現(xiàn)行公交價(jià)格是否合理?漲好還是不漲好?漲與不漲，誰說了算?本報(bào)記者對此進(jìn)行了相關(guān)采訪。

　　超低票價(jià)，利弊哪頭沉?

　　刷卡坐公交車只要4毛錢，乘地鐵一站到底只需2塊錢，北京如此低廉的公交價(jià)格，真是打著燈籠都沒地兒找去。

　　“全國最低”的北京公交票價(jià)，的確讓其他城市的居民甚至外國人羨慕不已。國家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所原所長董焰告訴記者，公共交通的服務(wù)對象是普通大眾，保持低廉的價(jià)格水平，體現(xiàn)了政府管理工作中的民本思想，值得鼓勵(lì)。

　　解放軍西安政治學(xué)院副教授傅達(dá)林也認(rèn)為，這種超低價(jià)的好處很明顯，既是一項(xiàng)民生工程，符合現(xiàn)代城市公共交通的公共屬性，同時(shí)它也構(gòu)成了北京減緩交通壓力的一個(gè)重要舉措，刺激了出行需求向公共交通的轉(zhuǎn)移，降低了中低收入者的出行成本。

　　人民網(wǎng)曾做過一項(xiàng)調(diào)查，當(dāng)被問到“低價(jià)公交”有效緩解了哪些問題時(shí)，有42.8%的網(wǎng)友認(rèn)為“降低了出行成本”。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2007年北京市實(shí)施公交低價(jià)政策以來，自行車出行比例由27.7%下降至15.1%，“優(yōu)惠政策把大量的自行車出行人群轉(zhuǎn)移至公共交通”。這從一個(gè)側(cè)面表明“低價(jià)公交”對普通市民，特別是低收入者的強(qiáng)大吸引力。

　　不過，凡事有一利必有一弊。低票價(jià)刺激了乘公交出行的人群，結(jié)果，“活人能擠成相片兒，胖子擠成瘦子，瘦子擠成竹竿”———首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)行政法學(xué)博士張興稱，低廉的價(jià)格吸引過多人員乘車，乘車環(huán)境糟糕、出行高峰期間地鐵站及車廂內(nèi)人滿為患，存在較大的安全隱患。同時(shí)隨著乘公交的人增多，財(cái)政補(bǔ)貼也是水漲船高。

　　據(jù)報(bào)道，今年1月，北京市財(cái)政局副局長韓杰曾透露，因近幾年地鐵新線上線、客流量增加、燃油費(fèi)上調(diào)等因素，北京公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼每年都呈遞增態(tài)勢。2010年對地面公交、軌道交通補(bǔ)貼共計(jì)135.3億元，2011年補(bǔ)貼156.9億元，2012年這一補(bǔ)貼額已經(jīng)達(dá)到175億元。

　　傅達(dá)林說，政府的公共交通補(bǔ)貼壓力過大，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，由此可能影響到政府在其他領(lǐng)域如醫(yī)療、教育等的公共財(cái)政支出。

　　張興則認(rèn)為，“財(cái)政對公交系統(tǒng)的補(bǔ)貼是以納稅人負(fù)擔(dān)重為基礎(chǔ)的，看起來低價(jià)公交是福利，實(shí)際上還是納稅人承擔(dān)了費(fèi)用，所謂‘羊毛出在羊身上’。財(cái)政補(bǔ)貼不透明，也存在不公平，不乘用公交的人群補(bǔ)貼了乘用公交車的人群。同時(shí)由于財(cái)政補(bǔ)貼的存在，公交企業(yè)經(jīng)營沒有足夠壓力，改善經(jīng)營不積極，不易區(qū)分政策性虧損與經(jīng)營性虧損。”

　　北京市社科院法學(xué)研究所副研究員成協(xié)中從資源分配的角度這樣分析:“超低票價(jià)的存在，一定程度上擴(kuò)大了城市生活圈。因?yàn)槌鞘兄行木幼〕杀靖甙海�出行成本低廉，大部分中低收入者�?huì)選擇遠(yuǎn)離工作地點(diǎn)的近遠(yuǎn)郊居住。如此，或擴(kuò)大城市生活圈的范圍，在一定程度上加劇交通擁堵和環(huán)境壓力。也正是在此意義上，超低票價(jià)政策會(huì)加劇北京的‘吸附效應(yīng)’，吸引越來越多的中低收入者來到北京，進(jìn)一步加劇北京各種資源的緊張。”

　　由此，北京市人大城建環(huán)保提出，公交維持低票價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼，負(fù)擔(dān)不斷加重，難以持續(xù)。

　　漲還是不漲，問題都在那里

　　雖然公眾沒有看到“建議公交漲價(jià)”的明確說明，北京市相關(guān)部門更沒有提出公交漲價(jià)的具體時(shí)間表，但市人大關(guān)于“調(diào)整公交定價(jià)機(jī)制”的建議卻明確傳達(dá)出了漲價(jià)的信息。

　　然而，對于漲還是不漲，專家也觀點(diǎn)不一。

　　北京交通大學(xué)教授毛保華在接受央視網(wǎng)記者采訪時(shí)稱，改革目前公共交通的票價(jià)體制，具有現(xiàn)實(shí)意義。他認(rèn)為，低票價(jià)“使得北京公共交通運(yùn)營處于超負(fù)荷水平，使服務(wù)水平和安全性存在隱患。與此同時(shí)，‘十二五’期間，北京市公共交通網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)貼需求隨著運(yùn)營里程的增加還將不斷擴(kuò)大。這不僅給企業(yè)帶來了壓力，也給財(cái)政帶來較大負(fù)擔(dān)”。有數(shù)據(jù)顯示，2011年北京地面公交出行每人次票價(jià)虧損約1.7元，軌道交通出行每人次票價(jià)虧損約為5元，并呈逐年增長趨勢。當(dāng)前北京市城市公共交通行業(yè)每年的虧損多達(dá)十幾億元。

　　因此，不少專家表示，漲價(jià)勢在必行。因?yàn)楸本┎粌H交通問題需要財(cái)政支持，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等都需要財(cái)政撥款，不能把納稅人的錢都“澆”了公共交通這一塊“地”里。傅達(dá)林贊同這一觀點(diǎn)，但他覺得:“漲價(jià)對緩解公共交通壓力可能并無太大的作用，特別是交通安全等問題，與價(jià)格調(diào)控沒有直接關(guān)系。”傅達(dá)林的看法得到很多人的贊同，他們普遍認(rèn)為，在早晚高峰時(shí)段出行的民眾多是普通工薪階層，自身經(jīng)濟(jì)能力有限才選擇公共交通，讓他們放棄地鐵和公交，可能性不大，又如何能緩解交通擁擠呢?

　　曾任杭州公交集團(tuán)統(tǒng)計(jì)師的沈賢德則稱，“公交的服務(wù)對象主要是中低收入者，制定公交票價(jià)時(shí)必須考慮居民的出行習(xí)慣和交通支出占可支配收入的比例，從公交的公益性出發(fā)來考慮，公交如果失去低價(jià)的優(yōu)勢，就會(huì)刺激中低收入者放棄公交轉(zhuǎn)向其他交通出行方式。”

　　更有專家認(rèn)為，與國務(wù)院提出的60%的公共交通出行比例的要求相比，目前北京市的比例只在45%左右，沒有必要漲價(jià)。

　　成協(xié)中說，漲價(jià)顯然是一把雙刃劍。其利處在于減少公共財(cái)政壓力，引導(dǎo)更為合理的出行結(jié)構(gòu);不利之處則在于提高中低收入者的出行成本。“但對于這個(gè)問題的討論，不能在抽象層面進(jìn)行，必須考慮當(dāng)下北京目前面臨的環(huán)境、交通、資源等各方面的緊張形勢:(1)漲價(jià)與發(fā)展公共交通并無必然的直接關(guān)聯(lián)，并非漲價(jià)就不利于優(yōu)先發(fā)展公共交通，維持超低票價(jià)就是優(yōu)先發(fā)展公共交通。(2)低票價(jià)只是引導(dǎo)公交出行的一種方式。優(yōu)先發(fā)展公共交通除了要在公交價(jià)格上進(jìn)行引導(dǎo)外，更需要在優(yōu)化公交路網(wǎng)布局，加大公交路權(quán)保障，提高公交運(yùn)營服務(wù)的覆蓋范圍，提升公交運(yùn)營服務(wù)能力等方面入手。(3)維持現(xiàn)行的超低票價(jià)政策，會(huì)進(jìn)一步加劇公共財(cái)政壓力，不利于公共交通的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和整體發(fā)展。因此，總體來看，漲價(jià)對于進(jìn)一步發(fā)展公共交通是利大于弊。但漲價(jià)需遵循法定程序和步驟，漲幅控制在不過分加大中低收入者出行成本的基礎(chǔ)上。”

　　尋求財(cái)政負(fù)擔(dān)與低價(jià)惠民的平衡

　　北京市人大財(cái)經(jīng)委調(diào)整票價(jià)機(jī)制的建議，顯然更多地是從減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)角度考慮的，但不少市民認(rèn)為，城市公交既然是以公益性服務(wù)為前提的，隨著物價(jià)的上漲，財(cái)政補(bǔ)貼逐年升高是正常的，漲價(jià)了，公益性就減少了。

　　公交票價(jià)如何尋求財(cái)政負(fù)擔(dān)與低價(jià)惠民之間平衡呢?

　　董焰說，這個(gè)平衡要考慮兩方面因素:首先要考慮市民的實(shí)際收入情況和支出能力，其次要照顧到北京市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。

　　傅達(dá)林認(rèn)為需要有一個(gè)科學(xué)的數(shù)據(jù)來評(píng)判。他說:“從公民的實(shí)際收支能力來說，北京的公交票價(jià)確實(shí)有提升的空間;從政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力來看，每年一百多個(gè)億的補(bǔ)貼究竟占到北京市政府的公共財(cái)政多少，是否到了不堪重負(fù)的地步，我覺得需要科學(xué)的數(shù)據(jù)來評(píng)判。”

　　沈賢德提出按“成本十稅費(fèi)十合理利潤”的作價(jià)原則，進(jìn)一步完善公共交通票價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)公益性和經(jīng)營性的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性和通用性，充分考慮企業(yè)的合理收益、市民的承受能力。

　　張興則認(rèn)為，在民生方面的財(cái)政支出除了關(guān)注數(shù)額，更要去觀察公共財(cái)政的使用效率。公交運(yùn)營方如能盡力提升管理水平和減少浪費(fèi)，便能讓公共財(cái)政發(fā)揮更大的價(jià)值。公交車若想漲價(jià)就需要讓公眾看到，財(cái)政補(bǔ)貼的使用效率也在逐步提升。如果公交方面不能在提高財(cái)政補(bǔ)貼的使用效率上作出足夠努力，完全依靠漲價(jià)來減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)也不行。

　　那么漲價(jià)是尋求平衡的唯一途徑嗎?

　　成協(xié)中認(rèn)為，漲價(jià)當(dāng)然并非唯一途徑，但可能是一種有效的途徑。“維持城市公交的公益性，優(yōu)先發(fā)展公共交通，也不意味著公共交通的價(jià)格要一直維持在如此低的水平，不允許調(diào)整和漲價(jià)。公交價(jià)格的調(diào)整要考慮到出行結(jié)構(gòu)、中低收入者的出行成本、公共交通的運(yùn)行成本等多種因素。在這些因素都在改變的情況下，通過票價(jià)調(diào)整，可能導(dǎo)向一個(gè)更為合理的居民出行結(jié)構(gòu)，改善城市的交通現(xiàn)狀。建立一個(gè)更為公平合理的價(jià)格體系和形成機(jī)制至關(guān)重要，如實(shí)行階梯票價(jià)，實(shí)行各種聯(lián)票、周票、月票、年票、學(xué)生票等。”

　　網(wǎng)友“嘚吧嘚”表達(dá)了自己的看法:“公交車姓‘公’，財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼理所當(dāng)然，不過如果補(bǔ)貼過重以至于影響其他民生的補(bǔ)貼，的確可以考慮公交漲價(jià)。問題是，公眾也姓‘公’，卻看不到公交漲價(jià)背后的一個(gè)明白的賬目，公眾看到的是‘北京公交卡押金總額超10億，巨額利息去向成謎’的報(bào)道，看到的是公交站臺(tái)上、車身上和車廂內(nèi)無處不在的廣告，這也是一筆不小的收入吧。在這種情況下，公眾難免會(huì)問公交真的需要那么多補(bǔ)貼嗎?”

　　對于這位網(wǎng)友的問題，張興直言漲價(jià)不是唯一的途徑:“首先，熱門線路(車站廣告牌、公交車身、公交車座后、地鐵站臺(tái))的廣告收入完全可能彌補(bǔ)一定的虧損;其次，嚴(yán)格區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營性虧損，政府應(yīng)對主要對政策性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼;再次，可以對冷門公交線路進(jìn)行調(diào)整，分情況取消或者合并線路;第四，鼓勵(lì)公交公司采用新的技術(shù)、促進(jìn)公交智能化，節(jié)省人力成本;第五，加強(qiáng)監(jiān)管，讓政府投入的補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)最大效益。”

　　公交漲價(jià)，法律說了算

　　如果漲價(jià)被視為公交價(jià)格改革的一種路徑，那么公交漲價(jià)的法律依據(jù)是什么?需要走哪些法律程序?

　　傅達(dá)林介紹說，“我國價(jià)格法專門對‘政府的定價(jià)行為’進(jìn)行了規(guī)范，公共交通價(jià)格應(yīng)屬于‘重要的公益性服務(wù)價(jià)格’。依據(jù)該法第22條規(guī)定:‘政府價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)開展價(jià)格、成本調(diào)查，聽取消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見。’據(jù)此，公交漲價(jià)首先必須進(jìn)行成本調(diào)查。今年7月，北京市交通委開展了《北京交通運(yùn)輸業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)調(diào)查》，對地鐵、公交等運(yùn)營主體的成本進(jìn)行調(diào)查。這是我們討論是否需要漲價(jià)，以及漲到什么幅度的一個(gè)前提。至于具體的漲幅，必須在充分商討的程序基礎(chǔ)上達(dá)成，否則不具備合法性。其中可以結(jié)合不同收入群體進(jìn)行不同的價(jià)格區(qū)分，例如對低收入群體、學(xué)生等，應(yīng)當(dāng)側(cè)重優(yōu)惠。”

　　“另外，根據(jù)價(jià)格法第23條規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格等政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。公交地鐵與百姓出行息息相關(guān)，價(jià)格更是居民關(guān)心的重要問題，因此必須在成本調(diào)查信息公開的基礎(chǔ)上，進(jìn)行充分的意見溝通，以實(shí)質(zhì)性的正當(dāng)聽證程序，將各方面的意見收集起來綜合衡量和考慮。”

　　成協(xié)中向記者進(jìn)一步介紹了公交價(jià)格的調(diào)整需經(jīng)過的程序:

　　(1)啟動(dòng)定價(jià)調(diào)整程序。消費(fèi)者、經(jīng)營者可以提出調(diào)整建議。人大代表亦可提出價(jià)格調(diào)整建議;由價(jià)格主管部門決定啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序。

　　(2)展開價(jià)格、成本調(diào)查。為保持中立性與客觀性，價(jià)格主管部門在展開價(jià)格、成本調(diào)查時(shí)，應(yīng)聘請相關(guān)專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所，及部分消費(fèi)者和社會(huì)代表參與。

　　(3)召開聽證會(huì)。價(jià)格法第23條和《政府制定價(jià)格聽證辦法》對于價(jià)格聽證會(huì)作出了具體規(guī)定，應(yīng)嚴(yán)格遵循。特別是要確保聽證參加者的公開遴選、聽證前信息的充分披露，聽證議題的非結(jié)構(gòu)化、聽證過程的論辯、聽證筆錄的公開和說理等正當(dāng)程序要求。

　　(4)作出調(diào)價(jià)決定。在充分考慮相關(guān)因素的前提下，由價(jià)格主管部門作出調(diào)價(jià)決定。

　　(5)衡量調(diào)價(jià)決定對于中低收入者出行成本的實(shí)際影響，建立相關(guān)補(bǔ)貼機(jī)制。

　　最后，根據(jù)《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》第19條規(guī)定，除涉及國家秘密外，制定價(jià)格的決定作出后，由作出決定的定價(jià)機(jī)關(guān)在指定的報(bào)刊、網(wǎng)站等媒體上向社會(huì)公布。（趙雯）