核心提示：行政訴訟，俗稱“民告官”。長期以 來，以國家機關作為被告的案件的受理和審判，均是當?shù)胤ㄔ骸?ldquo;既當裁判員又當運動員”難免 影響公正，導致輿論對“同案不同判”的質(zhì)疑。為解決這些問題，2013年初，最高人民法院在全國法院系統(tǒng)開展“行政案件相對集中管轄”試點。省高院決定首推黔東南州法院系統(tǒng)作為我省試點地區(qū)。

　　從2013年6月起，作為試點法院的凱里市法院、三穗縣法院開始行政案件相對集中管轄收案、審判。從一年多的實踐來看，該項司法改革對暢通訴訟渠道、優(yōu)化司法環(huán)境、推進依法行政效果明顯。

　　省高院在黔東南州法院系統(tǒng)試點經(jīng)驗的基礎上，總結(jié)出一套符合我省行政審判工作實際的工作機制，今年5月在全省基層法院全面推開。

　　目前，全省9市州法院均明確了行政案件集中管 轄法院及管轄范圍。“民告官”將告別“求告無門”和 “官官相護”。黔東南州法院系統(tǒng)先行先試勇做 司法改革排頭兵，無疑為此項制度在全省順利推行提供了寶貴經(jīng)驗與借鑒。

　　“民告官”敢告了

　　“撤銷被告某某縣公安局交通警察大隊2013年7月30日作出的《公安交通管理行政處罰決定書》。案件受理費50元，由被告某某縣公安局公安交通警察大隊負擔。”

　　2013年9月29日，家住杏山鎮(zhèn)的周軍因不服某某縣公安局交通警察大隊對其做出的公安交通管理行政處罰，向凱里市法院提起訴訟，要求被告撤銷該行政處罰決定。凱里市法院經(jīng)過組成合議庭公開開庭審理，于10月18日作出一審判決。

　　“幸福來得如此之快”，這讓對訴訟不抱希望的周軍感到“有點一時回不過神來”，要知道被告是在百姓心目中很牛的“交警大隊”，但法院的判決卻是事實!敗訴的縣公安局交通警察大隊沒有提起上訴。

　　這起“民告官”案的勝訴，完全得益于2013年6月起在黔東南州法院系統(tǒng)啟動的行政訴訟案件跨行政區(qū)域相對集中管轄試點工作。

　　行政訴訟跨行政區(qū)域相對集中管轄，即將原來分散由不同法院管轄的行政訴訟案件交由若干特定的法院集中管轄和審理，以解決目前司法環(huán)境不佳等困擾行政審判工作的現(xiàn)實問題，增強法院依法獨立公正審理行政案件的能力。

　　凱里市法院、三穗縣法院作為行政案件相對集中管轄選定試點法院，試點期間，原屬于凱里市、麻江縣、丹寨縣、雷山縣法院管轄的行政訴訟案件統(tǒng)一由凱里市法院審理;原屬于三穗縣、岑鞏縣、劍河縣、臺江縣法院管轄的行政訴訟案件統(tǒng)一由三穗縣法院審理。

　　2013年6月至2014年12月，凱里市法院共受理各類行政訴訟案件141件，審結(jié)132件，審限內(nèi)結(jié)案100%。當庭宣判22件，當庭宣判率為16.67%，無超審限案件。三穗縣法院共受理各類行政訴訟案件83件，審結(jié)75件，審限內(nèi)結(jié)案100%，當庭宣判10件，當庭宣判率為13.33%，無超審限案件。

　　周軍感慨地說：“擔心自己不會勝訴的案子現(xiàn)在卻勝訴，這在未實行行政案件集中管轄前真有點不敢想。過去‘不敢告，不愿告’的案子現(xiàn)在敢告了。”

　　異地審案法官“超脫”了許多

　　未實行行政案件集中管轄前百姓“不敢告”并不是多慮，而法官審理行政案件時瞻前顧后也是事實。

　　一名基層法院工作人員說，法院的人事、財政等歸屬于地方。審理“民告官”案件，遇到來自行政力量各種有形無形的不當干預時，“不聽打招呼，不行”。

　　實行相對集中管轄后，許多行政案件變成“本地案件異地審”，司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的分離，“打招呼沒用了”，行政審判的壓力自然得以極大地減輕，法官審案“超脫”了許多。

　　黔東南州中級法院行政庭庭長楊通烈向記者介紹，實行集中管轄后，司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了相對分離，案件異地審理，減少了行政干預和地方保護，司法環(huán)境得到了一定程度改善，司法審查的監(jiān)督力度大幅度提高，“同案不同判”基本杜絕。

　　大塘鎮(zhèn)高巖村民委員會與烏東等四村因“響水巖”一帶山林權(quán)屬有爭議，不服某某縣人民政府對該山林權(quán)屬爭議作出的處理決定，將某某縣政府和烏東等四村訴訟到法院，要求撤銷該處理決定。

　　2014年9月，對該縣行政案件具有管轄權(quán)的凱里市法院行政庭公開開庭審理該案。經(jīng)審理認為“被告某某縣人民政府就原告與第三人的山林權(quán)屬爭議重新作出的處理決定事實不清、主要證據(jù)不足，依法應當予以撤銷。”責令被告某某縣人民政府在法定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。案件受理費50元由被告某某縣人民政府負擔。“本地案件異地審”這在一定程度上減少了行政干預和地方保護，法官審案考慮更多的是堅持依法裁判，不護短。2014年，凱里市法院就判決撤銷行政機關具體行政行為或確認行政行為違法的案件22件，占已結(jié)案件22%，比2013年上升了6%;2013年6月至2014年10月。三穗縣法院在已審結(jié)的59件案件中，判決結(jié)案的有21件，占結(jié)案總數(shù)的35%。

　　判決結(jié)案占比數(shù)的增加，在一定程度上提高了司法裁判公信力，官民對立情緒得到了緩解，行政機關對管轄法院主持協(xié)調(diào)工作積極配合，老百姓對異地審理法院的信任度提高。凱里市法院行政庭副庭長劉江說，現(xiàn)在當被訴行政機關接到法院通知時，不再表現(xiàn)得漫不經(jīng)心，而是主動積極與管轄法院溝通聯(lián)系，主動改進有關工作措施，自覺糾正原先存在的不規(guī)范行政行為。“人民法院和主審法官得到了被訴行政機關應有的尊重，樹立了法院的權(quán)威。”

　　“告官”無阻逼“官”不可任性

　　長期以來，百姓信奉“長官意志”辦事思維定式。對“民告官”實行司法審查前置，對百姓的合理訴求不立案;或罔顧原告提供的證據(jù)，公然偏護被告;或未開庭，已與政府部門達成協(xié)議，審判成為“走過場”;或運用法律條文不當，對原告的正當訴求不予支持，審理顯失公正;或以“調(diào)解”為招幌，使得百姓權(quán)益打折扣;或“選擇性執(zhí)法”，對已判決生效的行政案件執(zhí)行不力，甚至拖延等等亂象，造成百姓對“民告官”存在“官官相護”顧慮而“不敢告，不愿告”。思維的慣性、現(xiàn)實的問題及“不告不理”的司法通例，讓“民告官”案長期在低端層面徘徊。

　　實行行政案件相對集中管理后，本地案件異地審讓老百姓在一定程度上消除了地方保護的顧慮。“告官”無畏懼!相反，行政機關則普遍感覺“協(xié)調(diào)”不甚方便了，司法監(jiān)督政府依法行政被強化。

　　這些變化倒逼政府行政不能“任性”，否則有可能被推上被告席還會冒敗訴的風險，“丟面子”。

　　2014年3月27日，家住革東鎮(zhèn)的楊宗海因不服某某縣國土資源局2013年5月7日作出的“認定其非法采砂，給予沒收礦產(chǎn)品和169萬元生產(chǎn)所得，并處3萬元罰款”的行政處罰決定，將某某縣國土資源局訴上法庭，請求法院撤銷該項決定。

　　作為集中管轄法院的三穗縣法院受理了此案。并組成合議庭于6月24日對該案進行公開開庭審理。經(jīng)法庭調(diào)查和對雙方提供證據(jù)的審定，法院認為“被告某某縣國土資源局的《行政處罰決定書》認定事實不清，證據(jù)不足，適用法律錯誤，所作的行政決定應予撤銷。”被告不服，上訴至黔東南州中級法院，二審維持原判。

　　該案的關鍵在于楊宗海在《采礦許可》到期屆滿時曾向被告某某縣國土資源局申請延期許可，但被告在收到申請后一直未予作出是否許可答復。依照《中華人民共和國行政許可法》的相關規(guī)定，其行為應視為被告對《采礦許可證》準予延期。故處罰決定認定楊宗海非法采礦是錯誤的，所作的行政決定應撤銷。“不理睬不做答復就是默許。”一位法律界人士說。

　　該案敗訴方某某縣國土資源局認為，對楊宗海的申請未作書面答復和許可，是因為受城市規(guī)劃、發(fā)展等因素影響，不好答復。對案件敗訴，他們覺得“冤”。

　　行政案件集中管轄帶來的另外一個突出變化是促進了被訴機關負責人出庭應訴。過去，法院開庭審理行政案件，“沒有‘一把手’或班子成員出庭應訴”。有的行政長官認為“事務繁忙，哪有時間耗在打官司上”，“我對法律不專業(yè)，去不去無所謂，讓法制辦的人應付下就行了。”“當被告又不是什么光彩的事，出庭臉面不好看。”因而應付了事，“告官不見官”成為一種普遍現(xiàn)象，甚至有的行政機關根本就不把法院當回事。實行集中管轄以來，行政機關分管領導、部門負責人出庭應訴的比例明顯上升，達到了14.8%。凱里市法院就審理了20年來第一起被訴行政機關主要負責人出庭應訴的行政案件，行政機關不出庭應訴的現(xiàn)象初步改觀。

　　破常規(guī)促官民矛盾化解

　　如何有效推進行政案件集中管轄工作開展，確實解決官民矛盾?黔東南試點法院結(jié)合實際，破常規(guī)能動司法。“實行行政訴訟案件相對集中管轄改革試點后，行政審判格局相當于經(jīng)歷一場‘洗牌’。”劉江告訴記者，首當其沖的就是試點法院行政案件收案數(shù)量大幅增加。

　　以凱里市法院為例，試點工作開展前，凱里法院每年受理的行政訴訟案件約30件，由一個合議庭負責審理，該合議庭同時還負責部分民商事案件。而從集中管轄至今，凱里市法院共受理141件，其中2014年就受理了115件，同比上升了194%。由于行政審判法官沒有配備法官助理和專門的書記員，一個案件從審理審查、擬寫文書、文印校對、送達宣判、裝訂歸檔等，都是主審法官一包到底，“法官白天要到現(xiàn)場接待當事人，晚上要研究案情，寫判決，辦案壓力極大。”

　　鑒于此，黔東南法院從審判隊伍人員配置、行政部門溝通協(xié)調(diào)、政策法規(guī)宣傳等方面對2個試點法院進行重點保障。在人員配置上，從相關部門調(diào)整政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)過硬、工作經(jīng)驗豐富的審判人員充實行政審判庭，使行政審判庭的人員配置達到了“四審一書”，且專門明確行政審判人員不再兼職其他工作，做到了力量集中、時間集中、精力集中于行政審判，實現(xiàn)行政審判專業(yè)化。

　　黔東南是少數(shù)民族聚居地區(qū)，有“五里不同音，十里不同俗”的地理特點，凱里市法院將具有試點管轄地區(qū)生活、工作經(jīng)歷且政治、業(yè)務素質(zhì)過硬的人員調(diào)整到行政庭工作，為試點工作順利開展提供人員保障。

　　為解決集中管轄后當事人訴累的問題，凱里市法院對試點管轄區(qū)內(nèi)的行政訴訟案件全部實行巡回審理，到案發(fā)地法院或直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開庭。三穗縣法院試點管轄區(qū)內(nèi)案件有16%實行了巡回審理，對涉及偏遠、交通不便的當事人，則根據(jù)具體情況采取上班前開庭、中午開庭、連續(xù)開庭等方式，確保當事人能“趕得到、回得去”，減輕當事人的訴累。

　　為保證案件審理質(zhì)效，真正做到案結(jié)事了。一方面試點法院提升人民陪審員與法院的深度合作，有針對性地邀請案件所涉領域有專長的人民陪審員參與案件審理，這些熟悉當?shù)厍闆r又具有專業(yè)知識的陪審員在化解行政爭議過程中發(fā)揮了積極的作用;另一方面積極與被訴行政機關溝通，對其提交的證據(jù)進行審查，發(fā)現(xiàn)作出的具體行政行為存在違法的，建議自行撤銷，避免無意義訴訟。2014年凱里市法院通過行政機關自行撤銷行政行為后，以原告申請撤回起訴方式結(jié)案的案件12件。

　　為防止有的行政機關由于不認同人民法院裁判結(jié)果，采取不申訴、不履行的消極方式，審判法院對于行政敗訴機關開展“一案一建議”活動，幫助其分析敗訴的原因，提出有針對性的工作建議，幫助行政機關規(guī)范行政行為，形成司法與行政的良性互動，促進了政府依法行政，推動依法治國活動開展。(王春蘭)