養(yǎng)老金結(jié)余猛增且不斷貶值的十年間，養(yǎng)老金入市的改革，屢屢因地方政府不愿放手和民眾反對(duì)的聲浪太盛而偃旗息鼓。這一次，改革正式進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，數(shù)千億入市養(yǎng)老金的操盤手很可能是已在這個(gè)市場試水多年的全國社保基金理事會(huì)。

　　2015年8月23日下午5點(diǎn)，國務(wù)院印發(fā)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，養(yǎng)老金入市在本周日靴子落地。這份文件發(fā)布日期與國務(wù)院內(nèi)部批示日期相差5天，距離征集意見稿首次面向公眾56天，但這一方案實(shí)際上已經(jīng)熱烈爭論了長達(dá)近10年。

　　辦法規(guī)定，養(yǎng)老金入市，投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例不得高于資產(chǎn)凈值的30%。據(jù)此前人社部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在3.5萬億養(yǎng)老金結(jié)余中，預(yù)留一定支付費(fèi)用后，可以納入投資運(yùn)營范圍的資金總計(jì)約2萬多億元。

　　中國社會(huì)科學(xué)院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文認(rèn)為，因?yàn)榻y(tǒng)籌層級(jí)低、需要層層協(xié)調(diào)的關(guān)系，這筆資金完全進(jìn)入股市需要幾年時(shí)間。他預(yù)測，第一年能夠收上來投資的，可能不到1萬億，也就是入市資金3000億左右。

　　南方周末記者對(duì)比國務(wù)院批示稿與人力資源與社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的征求意見稿，只增加了兩條內(nèi)容，一條警示資金市場的灰色操作，一條為管理人員戴緊箍咒：

　　“第十二條：國家對(duì)養(yǎng)老基金投資實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。養(yǎng)老基金投資應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)禁從事內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易、操縱市場等違法行為，嚴(yán)禁通過關(guān)聯(lián)交易等損害養(yǎng)老基金及他人利益、獲取不正當(dāng)利益。任何組織和個(gè)人不得貪污、侵占、挪用投資運(yùn)營的養(yǎng)老基金。”

　　“第六十七條國家工作人員在養(yǎng)老基金投資管理、監(jiān)督工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法追究責(zé)任。”

　　1二十年損失1300億

　　入市的養(yǎng)老金，是指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，包括企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老基金。上述管理辦法規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市養(yǎng)老基金的結(jié)余額，可預(yù)留一定支付費(fèi)用后，確定具體投資額度，委托國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營，是謂“入市”。

　　養(yǎng)老基金結(jié)余，是指收支相抵后，趴在政府賬面上的余額。2014年末，全國的余額達(dá)到3.5萬億元。

　　目前它們大部分仍由市縣級(jí)政府管理，存在銀行或是購買國債，其中存銀行占絕大部分。1993年以來，全國基本養(yǎng)老金年均收益不到2%，而CPI(居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，反映通貨膨脹或緊縮的程度)年均復(fù)合增長率高達(dá)4.8%。也就是說，養(yǎng)老金增值的速度跑不贏通貨膨脹，在大量貶值。

　　據(jù)鄭秉文測算，自1993年以來，我國養(yǎng)老金結(jié)余貶值近1300億元。

　　實(shí)際上，養(yǎng)老金結(jié)余的迅速膨脹是在近十年內(nèi)完成的。

　　南方周末記者查閱人社部官方網(wǎng)站的每年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金結(jié)余數(shù)據(jù)1993年才只有254億。十一年后的2004年，達(dá)到2974億。再十年后的2014年，又漲了超過10倍，達(dá)到35645億。

　　二十年時(shí)間，我國的養(yǎng)老金結(jié)余上升了兩個(gè)數(shù)量級(jí)，直到去年末形成的3.5萬億。

　　養(yǎng)老金結(jié)余數(shù)增長如此快速的主要原因之一是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大。2004年末，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為1.6億，占當(dāng)年全國人口的12%。十年后的2014年末，全國參保人數(shù)為8.4億，占當(dāng)年全國人口的61%。

　　另一個(gè)重要原因是財(cái)政補(bǔ)貼的大力介入。根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)，2004年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為614億元，2014年上升為3548億元。其中，中央補(bǔ)貼占多數(shù)。自2003年公布財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)以來，只有2003-2006年這四年公布了中央與地方的補(bǔ)貼金額，中央補(bǔ)貼約占財(cái)政補(bǔ)貼總額的80%—90%。

　　鄭秉文認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)貼是基金規(guī)模高速增長的驅(qū)動(dòng)力。“現(xiàn)在的結(jié)余有幾個(gè)原因，其中重要的原因是財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的理由是有的地方有缺口，有缺口是因?yàn)榻y(tǒng)籌層次低。統(tǒng)籌層次高，財(cái)政就不用補(bǔ)錢。直接關(guān)系的是來自于制度的設(shè)計(jì)”，他說，“值得哪一天改了就不需要財(cái)政不貼了，基金的規(guī)模增長速度馬上下來了。”

　　2提高統(tǒng)籌層級(jí)之難

　　在我國，各地養(yǎng)老金收支呈現(xiàn)明顯的“貧富不均”。3.5萬億養(yǎng)老金結(jié)余中，有9個(gè)地區(qū)截止2014年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余超千億，分別是北京、山西、遼寧、上海、江蘇、廣東、四川、浙江和山東。大量勞動(dòng)力涌入，是這些地區(qū)出現(xiàn)大量結(jié)余的原因之一。

　　提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)，一直是養(yǎng)老金改革的重要方向。2010年的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。

　　此次管理辦法的征求意見稿中也寫道，“各省、自治區(qū)、直轄市作為養(yǎng)老基金委托投資的委托人”。

　　但直到目前為止，省級(jí)統(tǒng)籌依然未能實(shí)現(xiàn)，大筆的養(yǎng)老金結(jié)余并不掌握于省級(jí)政府，而是沉淀在2000多個(gè)市、縣政府手中。

　　因?yàn)椴�沒有保值增值的明確指標(biāo)，絕大多數(shù)地區(qū)將養(yǎng)老金結(jié)余存在銀行或購買國債，甚至選擇的是活期存款或一年期定息存款。

　　鄭秉文認(rèn)為這樣做的原因是多重的，其中之一是地方政府沒有預(yù)期，不知道在未來若干年收入和支出的情況，不知道是否有或有多少缺口，沒有預(yù)測，所以對(duì)流動(dòng)性就沒有要求，也沒有政策可依。鑒于不知道該存多久，以防萬一就選擇了最短期的，挨一年算一年。

　　對(duì)于銀行來說，這卻是筆劃算的買賣。地方政府選擇當(dāng)?shù)劂y行存儲(chǔ)財(cái)政專戶中的養(yǎng)老金結(jié)余，動(dòng)輒百萬千萬，對(duì)于銀行來說利息越低、收益越高。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏對(duì)南方周末說：“這個(gè)錢存在財(cái)政賬戶里，地方財(cái)政很高興，放在哪個(gè)銀行都有好處”。她估算，從2009年到現(xiàn)在，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶有3800多億元，存在地方商業(yè)銀行里是大塊的奶酪。

　　雖然貶值普遍存在，但放在市縣級(jí)政府賬戶里的錢，要交上去也并不容易。

　　對(duì)于收大于支的市縣來說，并不愿將養(yǎng)老金結(jié)余向上統(tǒng)籌，因?yàn)樵谖覈�很多地方，都存在�?cái)政吃緊時(shí)先行“墊付”或“挪用”養(yǎng)老金的現(xiàn)象。如果將統(tǒng)籌層級(jí)提到省一級(jí)，許多市縣政府就失去了這一便利“財(cái)源”。

　　而對(duì)于收不抵支的地區(qū)，則是上級(jí)政府不愿提高統(tǒng)籌層級(jí)。“養(yǎng)老金統(tǒng)籌管收還要管發(fā)，如果收4個(gè)人、發(fā)6個(gè)人的，省級(jí)政府還要貼錢，就沒有統(tǒng)籌上來的積極性。”楊燕綏說，“所以收錢的手不愿意放，發(fā)錢時(shí)不愿意承擔(dān)責(zé)任，目前的情況就是發(fā)不出養(yǎng)老金的地區(qū)都愿意往上統(tǒng)籌，有結(jié)余的地方都不愿意割肉共享。”

　　全國社會(huì)保障基金理事會(huì)規(guī)劃研究部主任熊軍也對(duì)南方周末說，“統(tǒng)籌層次的變化，意味著責(zé)任主體的變化。統(tǒng)籌上去一個(gè)層次，就會(huì)少一個(gè)層次的收入。這是個(gè)財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)的關(guān)系問題。”

　　同時(shí)他認(rèn)為統(tǒng)籌層次低，是財(cái)政需要大量補(bǔ)貼的原因，“各地收支情況不同，有些地方有結(jié)余，有些地方要靠財(cái)政補(bǔ)貼。只要資金還散落各地，財(cái)政對(duì)不均衡的補(bǔ)貼就不會(huì)消失。”

　　3十年入市之辯

　　國際上，養(yǎng)老金入市投資是一種慣例和通行模式。截止2013年底，21個(gè)OECD國家養(yǎng)老金投資組合中超過70%投資于債券和股票兩個(gè)資產(chǎn)類別。其中，美國養(yǎng)老金在投資組合中股票配比最高，其次分別是澳大利亞、智利和波蘭，這四個(gè)國家養(yǎng)老金的股票分配高于OECD組織40.3%的加權(quán)平均投資比。

　　中國養(yǎng)老金結(jié)余猛增的十年間，推進(jìn)養(yǎng)老金入市的聲音一直存在，并進(jìn)行過幾次方案設(shè)計(jì)，但最終屢因反對(duì)的聲浪太盛而偃旗息鼓。

　　鄭秉文回顧，2006-2007年間，人社部內(nèi)部就已經(jīng)有養(yǎng)老金入市的改革方案討論，“希望給賬上的余額找個(gè)出路”，當(dāng)時(shí)學(xué)者和官員就投資方法、主體的不同形成了爭論。

　　2010年9月前后，鄭秉文又就此問題遞交了內(nèi)參。當(dāng)時(shí)的分管副總理批給了人社部討論。次年1月，人社部召集了十余位學(xué)者，宣讀了批示和內(nèi)參內(nèi)容，認(rèn)為基金貶值非常厲害，應(yīng)盡快投資。會(huì)議由人社部基金監(jiān)督司司長主持，將學(xué)者們分為三個(gè)小組，分別研究不同的投資模式，按投資運(yùn)營者分別為政府部門、市場機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)，擬定了三種方案。

　　研究幾周后方案上交，最終，中央決定采用其中一個(gè)模式：建立成立專門機(jī)構(gòu)，一個(gè)部級(jí)的事業(yè)單位，全權(quán)管理全國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資。

　　2011年初進(jìn)入籌備過程，但不到一年就出現(xiàn)了變數(shù)：11月，時(shí)任證監(jiān)會(huì)主席郭樹清公開呼吁養(yǎng)老金應(yīng)該投資;2011年12月20日，時(shí)任全國社保基金理事會(huì)理事長戴相龍?jiān)谥袊�社科院舉行的學(xué)術(shù)研討會(huì)暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》發(fā)布式上再次呼吁成立專門機(jī)構(gòu)運(yùn)營部分滾存養(yǎng)老金。這些呼吁和討論不同程度地引起了公眾和媒體的大爭論。

　　當(dāng)年的12月21日，鄭秉文受邀在央視《新聞1+1》欄目中發(fā)表意見，公開支持養(yǎng)老金入市。但另一位嘉賓，財(cái)經(jīng)專欄作家葉檀旗幟鮮明地反對(duì)。葉檀的看法代表了當(dāng)時(shí)反對(duì)入市的主流意見：老百姓對(duì)于把“保命錢”放入陰晴不定的股市并不放心。

　　這場持續(xù)了4個(gè)月左右的爭論在2012年2月結(jié)束，入市計(jì)劃暫時(shí)擱置。直到2013年10月，十八屆三中全會(huì)的決議中提到社保改革，投資的議題又再一次啟動(dòng)起來。

　　4操盤手是誰

　　但實(shí)際上，養(yǎng)老金儲(chǔ)備基金入市進(jìn)行市場化投資，在中國早有試水，且頗為成功。

　　2000年8月，為解決人口老齡化和養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的養(yǎng)老金收支缺口，中央決定建立基本養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，因此建立了全國社會(huì)保障基金，由其理事會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營，屬于國務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位。

　　15年來，這家基金理事會(huì)業(yè)績斐然。截止2014年末，其管理的資金總額為1.5萬億元，基金年均收益率達(dá)到8.38%，累計(jì)投資收益額5611.95億元。2014年，基金權(quán)益投資收益額1424.60億元，投資收益率11.69%，扣除CPI上漲因素后為9.43%。

　　早在2006年，中央財(cái)政為了做實(shí)個(gè)人賬戶向地方補(bǔ)助資金，并由省級(jí)政府委托全國社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營。多年來，共有9個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)與該理事會(huì)簽約，委托其運(yùn)營管理做實(shí)個(gè)人賬戶的中央補(bǔ)助資金。

　　地方委托其投資養(yǎng)老金結(jié)余也有先例。2012年，廣東首先委托其運(yùn)營1000億元養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金，并兩次延長委托期至2017年;2015年初，山東也委托了1000億元養(yǎng)老金結(jié)余。

　　據(jù)全國社保基金2014年度報(bào)告，其受托管理的廣東省委托的1000億元，累計(jì)獲得投資收益173.36億元，扣除按合同約定返還首個(gè)委托期應(yīng)得收益117.78億元后，首個(gè)委托期滿至2014年末的投資收益達(dá)55.58億元。

　　今年六月底出臺(tái)的征求意見稿提出的入市方法，與從2010年的討論方案又不相同。這一次，明確規(guī)定由“各省、自治區(qū)、直轄市養(yǎng)老基金結(jié)余額，可按照本辦法規(guī)定，預(yù)留一定支付費(fèi)用后，確定具體投資額度，委托國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營”，“本辦法所稱受托機(jī)構(gòu)，是指國家設(shè)立、國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)。”

　　與2011年單獨(dú)成立部級(jí)事業(yè)單位的想法不同，這次選擇的是已有的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)。鄭秉文認(rèn)為，那就是指全國社會(huì)保障基金理事會(huì)。

　　熊軍在接受南方周末采訪時(shí)，對(duì)上述傳聞表示“不知道”。但他認(rèn)為，若由全國社保基金理事會(huì)來托管入市的基本養(yǎng)老金，將與從前跟廣東、山東的合作不同。原來山東和廣東的錢交給社保理事會(huì)來管，是放到社保基金的大賬戶里，跟社保基金一起投資運(yùn)營，沒有專門分賬。但是這次需要各地單獨(dú)設(shè)立賬戶，獨(dú)立核算。

　　而且因適用法律的不同，此次全國養(yǎng)老金入市與從前管理社會(huì)保障基金的模式也不完全一致。前者適用于前述管理辦法，后者適用于2001年公布的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》

　　兩相比較，養(yǎng)老金管理辦法對(duì)股市的投入更為謹(jǐn)慎。社保基金的投資中規(guī)定，證券投資基金、股票的比例不得高于40%。養(yǎng)老金的投資規(guī)定，投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例不得高于資產(chǎn)凈值的30%。

　　據(jù)人社部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，整個(gè)盤子的3.5萬億養(yǎng)老金結(jié)余中，在預(yù)留一定支付費(fèi)用后，全國可以納入投資運(yùn)營范圍的資金總計(jì)約2萬多億元。若如此，其中30%進(jìn)入股市就是6000億左右。

　　鄭秉文認(rèn)為，因?yàn)榻y(tǒng)籌層級(jí)低、需要層層協(xié)調(diào)的關(guān)系，這筆資金完全進(jìn)入股市也需要幾年時(shí)間。他預(yù)測，第一年能夠收上來投資的，可能不到1萬億，其中的30%就是3000億左右。

　　就上一輪討論中公眾擔(dān)心的投資虧損問題，熊軍認(rèn)為跟預(yù)期時(shí)長有關(guān)，“如果是十年、二十年的周期，完全可以做到鎖定在80%—90%不虧損的概率上。甚至可以說，五年的回報(bào)率平均不低于通貨膨脹。”

　　楊燕綏也認(rèn)為，世界養(yǎng)老金報(bào)告的資料顯示長期來看不會(huì)虧損，因?yàn)槿胧袙甑腻X是企業(yè)的創(chuàng)新價(jià)值，只要市場規(guī)范，入市的企業(yè)有價(jià)值，養(yǎng)老金就有收益。