城管執(zhí)法，如何走出“信任危機”(協(xié)商之路)

　　在我國快速的城市化進程中，“城管”的身影無處不在。截至目前，全國城管執(zhí)法人員達45.5萬人，其中在職人員23.4萬人，輔助人員22.1萬人。毋庸置疑，城管執(zhí)法隊伍已成為做好城市管理工作不可或缺的重要力量。

　　曾經(jīng)，具有相對集中行政處罰權(quán)的城管讓“七八個大蓋帽管不住一個破草帽”的局面大為改觀，帶來了城市的和諧有序、百姓的安居樂業(yè)。然而近年來，這支執(zhí)法隊伍卻屢屢面臨困境，甚至被標簽化、污名化，陷入了“說什么都不對、做什么都不好”的尷尬境地。

　　如何讓城管執(zhí)法走出“信任危機”，使之既合法合規(guī)，又讓群眾滿意?如何為城管執(zhí)法營造理性平和的社會氛圍?近日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，全國政協(xié)委員及有關(guān)專家學者齊聚一堂，就如何推進城管執(zhí)法行為規(guī)范化建言獻策。

　　明確法律邊界，化解“借法執(zhí)法”尷尬，讓城管執(zhí)法更有底氣

　　“下跪執(zhí)法”“眼神執(zhí)法”“圍觀執(zhí)法”……近年來，伴隨著城管暴力執(zhí)法和群眾暴力抗法的新聞頻繁見諸報章，這樣一些稀奇古怪的執(zhí)法方式也引起輿論廣泛關(guān)注。在調(diào)研過程中，委員們聽到各地反映很大的問題就是城管一直在“借法執(zhí)法”，其執(zhí)法合法性受到質(zhì)疑，以致城管遭遇暴力抗法時，輿論總是偏向被執(zhí)法者一方。

　　城管之所以需要“借法執(zhí)法”，原因在于我國現(xiàn)在還沒有一部規(guī)范城管執(zhí)法的綜合性法律。“法治化是破解城管執(zhí)法難題的根本之道。”全國政協(xié)常委、社會和法制委員會副主任陳冀平認為，隨著新的立法法賦予設區(qū)市立法權(quán)，更加迫切需要一部全國性城管法律法規(guī)，對地方城管立法進行指導，對城管執(zhí)法的范圍、體制、協(xié)調(diào)以及執(zhí)法行為的規(guī)范、責任追究等重大事項作出原則性的規(guī)定。

　　“目前城管執(zhí)法當中存在的許多問題，特別是各自為政、處罰混亂等都是由于缺乏中央統(tǒng)一規(guī)范造成的。”中國政法大學教授應松年也認為，城管執(zhí)法是各城市的地方事務，但也是全國城市都需要規(guī)范的執(zhí)法行為，因此城管立法體系應該分別由中央立法和地方立法組成。首先必須有中央的統(tǒng)一立法，在此基礎(chǔ)上，地方在與國家立法不抵觸的原則下，根據(jù)本地特點，制定地方法規(guī)。

　　全國政協(xié)委員王長江建議，在中央立法為地方明確城管執(zhí)法邊界的基礎(chǔ)上，應該給予地方政府更多的城市管理立法自主權(quán)，賦予地方更多探索創(chuàng)新的空間，“允許他們在執(zhí)法權(quán)重組、執(zhí)行大部門制方面進行探索”。

　　“執(zhí)法離不開良法和善治。”全國政協(xié)常委、國家工商行政管理總局副局長甘霖認為，法律對于城管的執(zhí)法權(quán)限要賦予邊界、厘清職責，“絕對不能把城管當作一個筐、當作一個兜底的部門，啥都往里裝。”她建議，對現(xiàn)有城管執(zhí)法權(quán)力進行梳理，“審慎擴權(quán)、適當削權(quán)、合理定權(quán)、規(guī)范用權(quán)”，將城管的執(zhí)法限定在與市容市貌、公共空間和與人無關(guān)的公共秩序緊密關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)建設領(lǐng)域，防止超職能、超權(quán)限執(zhí)法。

　　“當前亟須加快城市管理立法，以解決當前城管執(zhí)法中法律地位缺失、權(quán)威性和公信力不足的問題。”全國政協(xié)委員、寧波市政協(xié)主席唐一軍建議，在國家層面的法律尚未出臺之前，可以授權(quán)一些地方政府在立法、制定有關(guān)規(guī)章制度方面進行探索，為國家層面的立法探路。

　　理順管理體制，改變城管“有娘無爹”的局面，防止城管執(zhí)法脫韁任性

　　一方面，城管常常給公眾一種“無所不管”的印象，另一方面，城管又陷入“借法執(zhí)法”的尷尬。何以如此?一些政協(xié)委員和專家認為，這種尷尬局面，源自城管執(zhí)法機構(gòu)“上無領(lǐng)導、下不統(tǒng)一”的管理體制。

　　“目前各地的城管執(zhí)法機構(gòu)，在管理上基本上處于一種‘有娘無爹’的局面。”中央民族大學法學院教授熊文釗說，所謂“有娘無爹”，就是指各地城管機構(gòu)雖有地方市、縣政府保障它的供養(yǎng)，但在省級政府和中央政府中卻沒有單獨的城管執(zhí)法機構(gòu)主管部門，這就造成城管執(zhí)法機構(gòu)存在著訴求難達上級政府和中央政府的困難。

　　由于國家層面未明確相應的主管部門，也未出臺有關(guān)城管執(zhí)法的法律和規(guī)范性文件，這些“有娘無爹”的各地城管執(zhí)法隊伍各行其是，建制不同、人員素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法范圍也大相徑庭。同時也導致政出多門、多頭管理、職能交叉、相互扯皮、管理效能低下等問題，群眾反映強烈。

　　“現(xiàn)在城管機構(gòu)設置五花八門，編制屬性三模兩樣。有城管局、城管執(zhí)法局，有綜合行政執(zhí)法局，還有執(zhí)法局與管理局合署辦公，人員結(jié)構(gòu)素質(zhì)要求也不規(guī)范，才導致公權(quán)力屢屢脫韁任性，李鬼壞了李逵的形象。”全國政協(xié)委員栗甲說，如今城管亂象屢見不鮮，刨根問底，無不與不規(guī)范的體制機制有關(guān)，“誰來管、管什么、怎么管，這三個關(guān)鍵問題應當盡早明確。”

　　應松年建議，中央應設立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，合理劃定城管的職責權(quán)限。“這個機構(gòu)的主要任務是監(jiān)督地方政府對于城管法律的執(zhí)行，也要對地方的城管執(zhí)法工作進行指導和監(jiān)督，及時研究解決新出現(xiàn)的問題。中央和地方城管的關(guān)系是指導和監(jiān)督，而不是條條管理的關(guān)系。”

　　一些城管執(zhí)法不遵守法律程序、缺乏監(jiān)督，也是飽受詬病的問題。“老百姓對城管執(zhí)法報以隨意、簡單、粗暴的印象，有城管執(zhí)法程序不規(guī)范，行政處罰、自由裁量權(quán)使用不規(guī)范等方面的原因。”全國政協(xié)委員揭新民建議，在內(nèi)部管理方面，應當健全行政執(zhí)法的責任制，確保執(zhí)法權(quán)力在制度的框架內(nèi)規(guī)范運行。

　　全國政協(xié)常委、社會和法制委員會副主任朱孝清建議，應加強對城管執(zhí)法的監(jiān)督問責，實行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合、專門機構(gòu)的監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)督和問責相結(jié)合，增強監(jiān)督效能。

　　一些委員建議，城管執(zhí)法管理中，要嚴格遵守法律程序。城管執(zhí)法部門應該按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度、行政處罰錯案追究制度、行政處罰證據(jù)及暫扣制度、調(diào)查取證制度、聽證制度、審查決定制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量來保證各項制度規(guī)范化運行。

　　引導多方聯(lián)動，加強城管自身素質(zhì)建設，“打鐵還需自身硬”

　　“治理和管理的最大區(qū)別在于，管理只有政府一個主體，而治理是多主體、廣泛參與的。只有公民充分參與的治理，才是高質(zhì)量的治理。”王長江建議，應當引導群眾和社會組織參與城市治理。

　　“我們應當為了市民去管城市，而不是為了城市去管市民。”全國政協(xié)常委、廣西壯族自治區(qū)人大常委會副主任劉新文也認為，應當以全社會的力量來延伸執(zhí)法服務的范圍，“一些志愿者組織、一些商販的自發(fā)組織、媒體都應該參與進來。”劉新文說。

　　全國政協(xié)委員、鄭州市政協(xié)副主席朱 專興建議，要堵疏結(jié)合，以疏為主，科學規(guī)劃，建設城市集貿(mào)市場和便民占道經(jīng)營。全國政協(xié)常委、民盟中央常委劉慕仁針對如何加強群眾對城管執(zhí)法的監(jiān)督提出“參與式”監(jiān)督，組織群眾參與城管執(zhí)法活動，強化街道的城市管理職能，充分發(fā)揮社區(qū)群眾自我教育、自我服務、自我管理的自治作用。

　　城市管理和城管執(zhí)法要靠具體的城管工作人員實施和執(zhí)行，執(zhí)法人員的隊伍建設和專業(yè)素質(zhì)決定了政策法規(guī)落地的實際效果。

　　“現(xiàn)在城管執(zhí)法的隊伍存在著執(zhí)法人員數(shù)量少、身份雜等問題，不少地方臨聘人員的比例占到了50%以上，這些人員沒有城管執(zhí)法權(quán)，業(yè)務素質(zhì)低，培訓教育不夠，執(zhí)法行為不規(guī)范就難以避免了。”陳冀平認為，改變城管執(zhí)法形象，“打鐵還需自身硬”，因此必須加強城管執(zhí)法隊伍的培訓和規(guī)范化建設，提高執(zhí)法人員的法制意識、法律素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法水平、優(yōu)化執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)，規(guī)范城管協(xié)管員聘用渠道和程序，防止有些城管人員粗暴、野蠻執(zhí)法。

　　全國政協(xié)委員王蒀榮建議，在理順城管體系的基礎(chǔ)上按照制度建隊、從嚴建隊，借鑒公安部門隊伍建設的好做法和經(jīng)驗，健全城管隊伍的管理制度，加強思想政治工作，強化執(zhí)法業(yè)務的培訓，嚴格日常監(jiān)督檢查，全面提升城管隊伍的思想、作風和業(yè)務素質(zhì)，解決隨意執(zhí)法、簡單執(zhí)法以及暴力執(zhí)法等問題。

　　全國政協(xié)委員、河北省滄州市政協(xié)副主席何香久建議，應當理順城管用人機制，逐步減少協(xié)管員;堅持源頭治理，規(guī)范協(xié)管人員的招錄工作，促進隊伍建設的法治化、規(guī)范化;抓好教育培訓，努力提高協(xié)管員隊伍的綜合素質(zhì)。

　　全國政協(xié)委員、共青團中央書記處書記汪鴻雁建議，在優(yōu)化城管執(zhí)法的輿論環(huán)境方面也應加大力度，全面客觀地宣傳城管工作，引導輿論重塑城管正面形象，建立輿情快速處置機制。王彬成委員還建議，將市民素質(zhì)教育寓于執(zhí)法工作中，將執(zhí)法作為逐步提升市民素質(zhì)的重要手段之一。(李昌禹)