九成農(nóng)信社瀕臨倒閉 中國銀行破產(chǎn)立法重啟
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- 時間:2011/7/18 9:09:32 來源:財新網(wǎng)-新世紀(jì)
“中國銀行業(yè)很容易陷入對增長的迷戀。但過分追求規(guī)模，常常會帶來十分嚴(yán)重的后果，比如大量的損失，甚至走向破產(chǎn)的邊緣。”一位大行分管風(fēng)控的副行長，如是評價當(dāng)下地方融資平臺、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險敞口逐漸浮現(xiàn)的銀行業(yè)，而高敞口且流動性又非常緊張的小銀行承壓最大。
“流動性脆弱是銀行天生的缺陷，因為短存長貸本身就存在期限的不匹配，存款人隨時可以支取，但貸款的回收則有一定期限。過高的存貸比極易引起流動性的崩潰。”他說。而6月起實施的日均存貸比考核已成為一些小銀行最大的難關(guān)，為做大存款以拉低過高存貸比而爆發(fā)的各種存款大戰(zhàn)，已成為業(yè)界不間斷的談資。
在最壞的事情發(fā)生之前，監(jiān)管部門需要做些什么？財新《新世紀(jì)》獲悉，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》（下稱《條例》）的起草工作近期已重新啟動，由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)牽頭，央行參與起草。
銀監(jiān)會相關(guān)負(fù)責(zé)官員透露，目前正在參照其他國家的銀行破產(chǎn)情況以及相關(guān)先進(jìn)法律制度，做一些前期的可行性研究工作，包括一些框架原則、條文等，離廣泛征求各部門意見尚早，“仍在初級階段”。
上一輪的《條例》起草工作，停滯于2009年，“原因是國際金融危機(jī)的爆發(fā)。《條例》今年初已納入了《國務(wù)院2011年立法工作計劃》，但是何時會推出，是否會和存款保險條例同時出臺，還沒有時間表，要看國務(wù)院的安排。”前述官員表示。
“在經(jīng)濟(jì)周期變化過程中，商業(yè)銀行往往成為各類損失的集中吸納者。”前述銀行高管認(rèn)為。
美國FDIC的數(shù)據(jù)表明，2010年美國共有157家銀行破產(chǎn)，高于2009年的140家，創(chuàng)下自1992年以的歷史最高紀(jì)錄。其根源就是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中，過多地承擔(dān)了風(fēng)險、積累了問題，中國銀行業(yè)在鏡鑒的同時更需借鑒其有效的市場退出機(jī)制，構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法律制度。
制度模糊
中國至今未就銀行破產(chǎn)專門立法。盡管2007年重新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》已為市場競爭淘汰的企業(yè)提供了可遵循的法律框架，但金融機(jī)構(gòu)并未納入其中。國務(wù)院明確了對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)將另行規(guī)定，但至今《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》的制定仍很緩慢。
曾參與《企業(yè)破產(chǎn)法》起草制定的全國人大有關(guān)人士向財新《新世紀(jì)》記者透露，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)仍要遵循《企業(yè)破產(chǎn)法》，只是在部分環(huán)節(jié)上有所區(qū)別。
他強(qiáng)調(diào)，這個《條例》的確很難制定，涉及面很廣，一旦處理不好，可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，乃至系統(tǒng)性風(fēng)險，比如，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不能輕易因債務(wù)無法償還就申請破產(chǎn)，“破產(chǎn)過程要慎之又慎，有時一點風(fēng)吹草動，市場傳聞，就會引發(fā)擠兌等風(fēng)險”。
前述銀監(jiān)會官員介紹，《條例》所涉及的一些重要問題，如破產(chǎn)管理人由誰來擔(dān)任、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后由誰來接管，各方仍存在分歧，通常應(yīng)該由主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管，但也有建議認(rèn)為可由中央?yún)R金公司等充當(dāng)。
在加人WTO及銀監(jiān)會設(shè)立之后，中國立法機(jī)關(guān)及政府部門已越來越重視對銀行市場準(zhǔn)入和持續(xù)監(jiān)管，然而在市場退出的法律方面卻鮮有實質(zhì)性改變。現(xiàn)實中，部分地方銀行尤其是農(nóng)信社因經(jīng)營不善，瀕臨破產(chǎn)的并不在少數(shù)。目前，農(nóng)信社近3000家，經(jīng)營狀況較好的農(nóng)信社只有幾百家，不到總量的十分之一。
目前，中國已經(jīng)建立了一套相對成熟并適用國際規(guī)則的銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但如何建立適合中國國情的金融機(jī)構(gòu)市場退出的長效機(jī)制已十分迫切。
“連市場都找不到，談何市場退出機(jī)制？”一位銀行業(yè)資深研究者說。
在實際操作中，中國政府對于銀行退市問題總是個案處理，一事一議。許多資不抵債的銀行往往是通過行政手段進(jìn)行救助，而缺乏相應(yīng)的法律指引。通常，除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣矔䥇⑴c問題銀行的救助。由于擔(dān)心會危及社會穩(wěn)定，各級政府一直不愿讓倒閉銀行通過破產(chǎn)程序退出市場。
如何退出
由于缺乏一套法律框架和司法制度及配套的監(jiān)管框架，問題銀行的清算重組過程非常漫長、效率極其低下。中國金融史上第一家被行政關(guān)閉的商業(yè)銀行——海南發(fā)展銀行13年來至今仍在清算過程中，仍沒有實施破產(chǎn)程序。
“一旦《條例》出臺，海南發(fā)展銀行就應(yīng)該可以納入清算程序。”前述銀監(jiān)會人士表示。
2010年底，銀監(jiān)會副主席王兆星撰文指出，目前監(jiān)管層很有必要設(shè)立機(jī)制來管控銀行道德風(fēng)險的發(fā)生，小型銀行可倒閉破產(chǎn)，大型銀行也能平穩(wěn)退出市場。王兆星已兩次公開表達(dá)類似觀點，業(yè)界認(rèn)為，這顯示監(jiān)管層考慮不再“護(hù)短”。
一位業(yè)內(nèi)律師指出，無論是《商業(yè)銀行法》還是《商業(yè)銀行資本充足率管理規(guī)定》，在針對陷入危機(jī)的銀行采取措施時，所用的字眼都是“可以”，而非“應(yīng)該”，“監(jiān)管者享有較大的自由裁量權(quán)”。
有關(guān)銀行破產(chǎn)的規(guī)定散布在不同的法律法規(guī)之中。《公司法》《民事訴訟法》的相關(guān)破產(chǎn)規(guī)定也適用于銀行。《商業(yè)銀行法》，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及《人民銀行法》中都有有關(guān)銀行退市的規(guī)定。此外，有關(guān)法規(guī)和部門規(guī)章，如《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》《商業(yè)銀行資本充足率管理規(guī)定》也都約束銀行破產(chǎn)退出市場問題。但是在前述條例中，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取行動的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)均不明確。
比如，根據(jù)《商業(yè)銀行法》規(guī)定：在商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對該銀行實行接管。但法律并未對“信用危機(jī)”一詞作出定義，監(jiān)管者會在什么情況下采取行動的具體標(biāo)準(zhǔn)并不明確。《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》第五條規(guī)定：金融機(jī)構(gòu)有違法違規(guī)經(jīng)營、經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷將嚴(yán)重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷。這兩條規(guī)定都沒有就關(guān)閉一家銀行與接管一家銀行的條件作出明確區(qū)分。
2004年制定的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》借鑒了美國《聯(lián)邦存款保險公司改進(jìn)法案》中的“立即糾正措施”（promptcorrective actions），將資本充足率作為監(jiān)管性破產(chǎn)（regulatory insolvency）的衡量標(biāo)準(zhǔn)。對于資本充足率低于4%，或核心資本充足率低于2%的銀行，銀監(jiān)會可以要求銀行調(diào)整高級管理人員；或依法對銀行實行接管或者促成機(jī)構(gòu)重整，直至予以撤銷。
在中國金融業(yè)，迄今為止，只有兩家證券公司（大鵬證券和南方證券）和一家信托投資公司（廣東國際投資信托公司）是通過司法破產(chǎn)程序解決的。目前尚未有銀行破產(chǎn)的先例。
對于處置問題銀行時的市場退出效率何以如此低下，世界銀行東亞和太平洋金融發(fā)展局首席金融專家王君指出，目前在處置問題銀行的思路上，監(jiān)管部門按照“誰的孩子誰抱”的處置方式，“這只能是權(quán)宜之計，很難實現(xiàn)有效率、低成本的重組問題銀行。”
值得注意的是，如一位業(yè)內(nèi)專家指出，海南發(fā)展銀行之所以關(guān)閉，就是始于之前不成功的金融機(jī)構(gòu)救助，屬于“拉郎配”性質(zhì)，通常政府會鼓勵并協(xié)助健康銀行收購經(jīng)營不善的金融機(jī)構(gòu)，但即便如此，有關(guān)并購應(yīng)遵守市場規(guī)律，“然而海南發(fā)展銀行一案卻并非如此”。
1997年底，在當(dāng)?shù)卣豌y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指令下，自身經(jīng)營并不健康的海南發(fā)展銀行收購了當(dāng)?shù)?8家大多資不抵債、經(jīng)營不善的農(nóng)信社，就此陷入絕境，并最終爆發(fā)了支付危機(jī)。
這位專家指出，一方面，這是國有銀行體制的遺留問題，另一個方面，也反映了現(xiàn)有銀行市場退出制度的不足。
中國社會科學(xué)院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示，中國尚沒有一例顯性的破產(chǎn)事件，但過去十幾年，中國80%以上的銀行已進(jìn)行了徹底的財務(wù)重組，重組規(guī)模超過世界上任何一個國家。
“工農(nóng)中建四大行財務(wù)重組、改制上市之前，在技術(shù)上可以說都應(yīng)破產(chǎn)了，只是沒有以破產(chǎn)的名義操作，而是進(jìn)行了財務(wù)重組，現(xiàn)在應(yīng)該對以前的做法加以規(guī)范總結(jié)，以建立長效機(jī)制”。曾剛告訴財新《新世紀(jì)》記者。
爭議仍存
前述官員介紹，早在2007年，銀監(jiān)會曾啟動《條例》的起草工作，但其后2009年爆發(fā)的金融危機(jī)，對《條例》的初稿影響很大，特別是雷曼兄弟破產(chǎn)后帶來的負(fù)面效應(yīng)，使得起草者不得不改變初衷，盡量以避免商業(yè)銀行不破產(chǎn)為原則，以行政主導(dǎo)的接管為主，引導(dǎo)銀行重整，“工作層面仍停留在論證可行性的初級階段，以及理順和相應(yīng)司法破產(chǎn)重組的對接。”
王君認(rèn)為，建立破產(chǎn)制度的目標(biāo)正是盡可能減少破產(chǎn)，但到了非破不可時也應(yīng)絕不手軟。“如不能破產(chǎn)，銀行的道德風(fēng)險就太嚴(yán)重了，真正需要破產(chǎn)的銀行（dead bank working）就會增加。
曾參與起草討論的知情人士透露，此前在討論中，各方爭議較大的重要問題體現(xiàn)在三個方面：首先，存款保險制度的建立被認(rèn)為是《條例》的并行條件。財新《新世紀(jì)》記者獲悉，央行已經(jīng)開始與銀監(jiān)會合作著手制定有關(guān)存款保險制度的規(guī)定，金融業(yè)中最為孱弱的農(nóng)信社將全部納入存款保險制度，2010年，央行已將存款保險機(jī)制的方案上報國務(wù)院，但目前何時推出仍無時間表。
其次，是有關(guān)監(jiān)管行為與最后破產(chǎn)法律程序的相互關(guān)聯(lián)問題，即破產(chǎn)管理人由誰承擔(dān)？在大多數(shù)情況下，銀行的破產(chǎn)程序都是由銀行監(jiān)管者發(fā)起和管理，在清算前階段的主要措施之一就是更換現(xiàn)有的管理層。銀行破產(chǎn)往往可以劃分為清算前和清算兩個階段，作為監(jiān)管部門，主張將監(jiān)管行為放在其中——在清算前階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會通過各種措施救助銀行。只有當(dāng)救助無望時，破產(chǎn)銀行才會進(jìn)入破產(chǎn)清算。在這一階段法律應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取行動的標(biāo)準(zhǔn)，以及可以采取的救助措施，限制其自由裁量權(quán)，避免監(jiān)管姑息；而在清算階段則應(yīng)明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。但也有觀點主張，破產(chǎn)程序中不需要監(jiān)管介入，因為監(jiān)管本身在《商業(yè)銀行法》中有過規(guī)定。
再者，破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)非常難以界定。中國銀監(jiān)會副主席蔡鄂生2010年曾在公開場合表示，在銀行破產(chǎn)條例制定過程中，破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)爭議較大。他認(rèn)為，通常情況下，銀行的流動性出現(xiàn)問題，不能夠支付到期債務(wù)，并對社會產(chǎn)生影響，就需要馬上對其采取措施。不過要將這些條件在條例當(dāng)中予以量化并以條文的形式表現(xiàn)出來，特別是作為法定標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，還是存在較大難度。
經(jīng)歷過國際金融危機(jī)的英國等國家，對銀行機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)主要采取單獨立法和單獨就銀行破產(chǎn)制定相應(yīng)規(guī)定的辦法。金融專家指出，各國銀行破產(chǎn)制度有一些基本特性，其中之一就是作為金融企業(yè)，在采取破產(chǎn)重組或者通過整合以后，盡量走債權(quán)人的程序，而不是打著破產(chǎn)重組的名號重新整合。
蔡鄂生認(rèn)為，中國的銀行破產(chǎn)程序制定面臨幾個重要問題：一是監(jiān)管部門如何對整個體系的系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行整體防范，并且合理介入企業(yè)或機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律程序，特別是處理大的企業(yè)或機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題。二是接管層介入問題。相關(guān)部門對接管行為是否應(yīng)該與法律中的企業(yè)或機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序相關(guān)聯(lián)，爭議較大。三是由于涉及到銀行和金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)重組的部門較多，由誰來主導(dǎo)統(tǒng)籌這些部門之間的合作仍存在問題。他認(rèn)為，目前看，誰主導(dǎo)都不一定能夠完成，需要多部門配合，但是配合中的先后問題也需要解決。
王君指出，技術(shù)上的難度都可以解決，關(guān)鍵還是如何明確銀行破產(chǎn)的責(zé)任，即由誰承擔(dān)損失，及如何得到具有可信度的實施。“這涉及政府的治理結(jié)構(gòu)，即政府在這一破產(chǎn)機(jī)制中的定位。以往沒有銀行破產(chǎn)機(jī)制時，最終都由政府買單。”
