《中國經濟周刊》評論員

國務院辦公廳日前發(fā)布《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，以此為起點，我國將從今年起逐步探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，2020年之前基本實現(xiàn)對農村適齡居民的全覆蓋。

新農保制度的建立是繼全面取消農業(yè)稅、實行農業(yè)直補、免除農村義務教育學雜費、建立新型農村合作醫(yī)療制度之后，中央政府付諸實施的又一項重大惠農舉措，其利在長遠的戰(zhàn)略意義至少將在以下幾方面不斷凸顯：

其一，歷經數(shù)十年快速擴張，中國經濟長期依賴的投資、出口雙輪驅動的增長模式很難繼續(xù)支撐未來發(fā)展，作為出路，中國必須轉而注重采取各種手段，切實有效地提高居民消費對于經濟增長的貢獻水平，首當其沖應該采取的手段就是，建立完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

其二，因為實施多年的計劃生育，中國的人口老齡化趨勢不斷加速，農村人口的老齡化趨勢又因勞動力外流等因素更為迅猛。某項研究認為，2020年時中國農村、城鎮(zhèn)65?歲及以上老年人口的比例將分別達到14.6%和10.4%，2050年時更將分別達到26.4%和22.2%。很難想象，如果繼續(xù)拖延農村社會養(yǎng)老保障體系的建立完善，以中國農村人口基數(shù)之大以及農村老年人口比例之高，屆時何來足夠的財力確保國民安康、社會穩(wěn)定？

其三，農村社保的替代品之一是土地保障，反過來說，阻礙農村土地經營權有序流轉的重要原因之一就是，農村社保長期缺位迫使農民必須保有一定土地以作后路。正因為此，通過建立完善農村社保逐步替代土地保障，可為勢在必行的新一輪農村土地制度改革提供必備的前提條件。

當然也應該看到，即將展開的新農保試點的保障水平還很低下，其制度設計也還存在不少未知風險。“舊”農保方案實施情況也充分說明，農保制度絕非輕易即可成型，在其試點、推廣、鞏固全過程中，惟有時時依據(jù)反饋情況不斷優(yōu)化，方能避免出現(xiàn)虎頭蛇尾的不利結局。

相比1992年民政部下發(fā)的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》，新農保的顯著進步之處體現(xiàn)在“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”等諸多方面。盡管如此，根據(jù)新農保即將試行的指導意見及其未來發(fā)展的大勢所趨，我們認為，關于此二者之間如何銜接仍有不少難題待解。

譬如說，新農保制度明確規(guī)定了中央、地方政府對于農民養(yǎng)老的投入標準，但是，由于統(tǒng)籌層次基本仍在縣、區(qū)一級，這在現(xiàn)實中可能碰到的矛盾是：越是農業(yè)人口占比高的地區(qū)，其財政狀況往往越吃緊，資金管理水平也往往越是低下，所以未來發(fā)展的方向將是逐步提高統(tǒng)籌層次；但對于經濟發(fā)展水平高的地區(qū)來說，可能會因為擔心“吃虧”而對此積極性不高。

新農保制度面臨的另一個重大難題是，指導意見暫時規(guī)定對參保居民實行屬地管理，但是中國的人口構成正在越來越多地表現(xiàn)為三元結構而非傳統(tǒng)的二元結構，即，在按戶籍劃分的城、鄉(xiāng)兩類人口之間實際另有一個進城務工的龐大群體。這一群體（尤其是其后代）如何選擇自己的社保問題、是否愿意參加新農保等，不僅直接決定了新農保制度的實用性和覆蓋面，而且也將影響未來農保制度的調整方向和完善措施。