在湖北十堰、陜西延安“削山造城”引發社會公眾的廣泛關注后，低調潛行已久的“低丘緩坡改造利用”試點的規范工作，已經納入國土資源部2013年的工作計劃。作為全國土地工作的主管部門，國土資源部正抓緊研究“低丘緩坡改造利用試點”的配套政策。

　　目前，國土資源部正在研究對“低丘緩坡改造利用”土地實施用地計劃指標單列、先征后轉、降低土地出讓價格、減免相關土地稅費等政策，以穩步推進試點工作。在18億畝耕地紅線之下，低丘緩坡改造利用試點已經成為下一輪經濟增長中重要的新增建設用地來源之一。

　　經國土資源部批準，浙江、江蘇等地均已開始進行“低丘緩坡改造利用試點”。由于每個批準試點省份只有1~2個試點城市，未被納入試點范圍的省份、城市要求擴大“低丘緩坡改造利用試點”的呼聲甚高。在政府完成換屆之后，經濟發展產生的土地需求十分巨大。

　　推進“試點”

　　“說削山造城不太準確，經過我們批準的地方政府進行的這項工作，應該叫做低丘緩坡改造利用試點。”4月24日，一位不愿具名的國土資源部官員向《中國經營報(博客,微博)》記者解釋。至于之前曾引起廣泛爭議的湖北十堰、陜西延安的削山造城，他不愿做出評價。

　　所謂低丘緩坡利用試點，是指結合產業布局和區域統籌，通過創新土地管理制度，調整城鄉用地布局，通過引導工業和城鎮建設盡可能低丘緩坡等劣質農用地和未利用地進行平整、改造和利用，提高土地資源對經濟社會發展的保障能力。

　　按照目前試點規定的工作流程，低丘緩坡土地開發一般先要整體平整土地和布設基礎設施，并留下2～3年時間進行自然沉降，而后再進行開發利用。

　　對于“低丘緩坡利用改造試點”的工作，國土資源部已經做出部署。多位地方國土系統的負責人向本報記者證實，“穩妥推進低丘緩坡利用改造試點”已經列入國土資源部2013年的重點工作之一。按照這一部署，國土資源部已經開始著手批準有關試點工作。

　　截至本報記者發稿時，國土資源部已經陸續批復了浙江、湖北、云南、江西、貴州等省份開展“低丘緩坡利用改造”的試點工作。按照目前批復的試點方案，在上述試點省份中，每省選擇2~3個城市、每個城市中選擇2~3個項目區進行該項試點工作。試點范圍受到較為嚴格的限制和控制。

　　“由于試點中，對于現有土地管理制度和法律體系有一定的突破，所以試點的范圍不可能太大。”浙江大學公共管理學院副教授楊遴杰告訴本報記者，他多次參與了國土資源部組織的有關領域工作的調研。

　　記者了解到，由于目前試點范圍規模偏小，而地方政府完成換屆后經濟發展的訴求較為強烈，多省市地方政府已經要求繼續擴大“低丘緩坡利用改造試點”的范圍。“我個人認為，在現行土地管理制度和法律框架的調整、修訂沒有完成前，國土資源部很難大規模批復這項試點工作。”楊遴杰表示。

　　缺口倒逼

　　之所以被外界冠以“削山造城”的“低丘緩坡改造利用試點”引起多省份地方政府的廣泛關注，其絕大部分原因是由于在18億畝耕地紅線壓力下嚴控新增建設用地和地方經濟發展土地需求的矛盾。

　　記者了解到，最早對丘陵進行改造的浙江省麗水市，就面臨巨大的建設用地缺口。在與國土資源部門的溝通過程中，麗水市政府主要負責人表示，2009-2011年，浙江省下達麗水市的新增建設用地指標分別為1847畝、4182畝、4693畝，而當年的用地需求就在6萬畝以上。

　　因此，2006年，麗水南城規劃范圍被列為浙江省首個低丘緩坡綜合開發試點。2012年，國土資源部正式批復將麗水列入全國首批低丘緩坡土地開發試點市。目前，規模為3707公頃的首期試點區塊《實施方案》已通過審核。

　　在這一模式下，通過優化城市布局，試點項目區減少占用耕地15500畝，開辟了保護耕地的新途徑。由于當前中國內地土地管理制度以占補平衡為基本原則對新增建設用地進行指標管控，因此，減少占用耕地即為增加建設用地提供了空間。

　　首次開展試點的浙江麗水市用地缺口的情況并不孤立，據浙江省國土資源廳分析，全省“十二五”期間建設用地需求約為260萬畝，而國家下達的新增建設用地計劃指標預計在140萬畝左右，缺口比例達46.2%。

　　據國土資源部資料，近年來全國每年實際新增用地都超過1000萬畝，超出當年計劃指標300～400萬畝，供需缺口在1/3以上。

　　記者了解到，在被批復進行低丘緩坡利用試點后，浙江麗水試點項目區區塊土地報批全面啟動，涉及林地征占用報批全部完成;東擴一期5.11平方公里用地已完成開發并交付使用，引進工業企業120家，其中45家已開工建設，在一定程度上解決了用地缺口的問題。

　　配套規范

　　在陸續批復地方省份開展“低丘緩坡利用開發試點”的同時，國土資源部已經開始研究對一系列現有土地管理、審批政策進行調整和改革的可能，以達到穩步推進和規范此項試點工作的目的。

　　記者了解到，在已批復進行試點的省份中，采用了適當增加用地規模、專項安排計劃指標、實行土地先征后轉、允許地方調整土地相關費用等一系列對現有土地管理制度和審批手段的調整。前述國土資源部官員表示，這些政策調整得到了試點地方政府的認可。

　　不過，有試點地方政府官員反映，試點工作仍受到建設用地管控、土地審批制度、土地分類標準和土地稅費制度方面的制約。例如，低丘緩坡土地開發一般先要整體平整土地和布設基礎設施，并留下2～3年時間進行自然沉降，而現行制度規定，土地平整前必須完成土地征轉審批手續，一次性安排用地計劃指標、繳納土地有償使用費，這對很多地方來說存在較大困難。

　　此外，低丘緩坡土地開發，在土地平整、水土保持、地災防治等方面一般要增加額外投入，但現行的基準地價評定、土地有償使用費收取等并未考慮這些因素，不利于引導建設項目向山地轉移。

　　記者了解到，為了解決這一問題，國土資源部內部已經開始研究進一步的配套措施。這些尚屬研究階段的配套措施包括，改革土地規劃計劃管理制度、規劃計劃指標適度向低丘緩坡開發試點地區傾斜、改革現行土地審批方式。根據低丘緩坡土地開發的特殊性，將土地征收和農用地轉用審批分開進行，即在平整前先根據建設時序統一辦理土地征收審批手續，之后進行場地平整，平整完成后，再根據項目建設實際和土地調控要求，適時辦理農用地轉用審批手續。

　　此外，國土資源部還正在研究適當降低工業項目利用低丘緩坡土地最低出讓價標準，土地出讓金最低標準可按《全國工業用地出讓最低價標準》的10%～50%執行;利用低丘緩坡土地配套建設交通、電力、供水、環衛等基礎設施，免繳新增費。