近日，有媒體報道，廣東省人大對該省交通廳、環(huán)保廳、統(tǒng)計局3個省級部門預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)，2013年前7個月，該省交通廳及其下屬部門今年296個項目支出中，有109項預算執(zhí)行率為0.00%。

　　2013年上半年，該省省級部門預算支出平均進度為46.88%。116個省級部門中，高于平均進度的省級部門有24個，低于平均進度的省級部門有92個，進度最慢的10個省級部門上半年的預算執(zhí)行率都在20%以下。

　　該報道引起社會關注，在許多人看來，這就意味著今年后4個月，這10個部門將要花完占全年預算支出八成多的錢。

　　“這一現(xiàn)象又一次反映了我國財政預算編制粗糙、年度預算執(zhí)行進度前低后高這些多年來的痼疾。”中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文接受中國青年報記者采訪時表示。

　　劉劍文表示，我國現(xiàn)行預算法規(guī)定，預算年度采用歷年制，即從公歷1月1日起到12月31日止。審批預算的全國人民代表大會在每年3月初召開，年初的預算執(zhí)行計劃經(jīng)過層層審批之后，往往要下半年才能到位，導致支出執(zhí)行進度滯后。

　　中央財經(jīng)大學財政學院副院長李燕分析說：“全國人大3月份審批預算之后，有一個往下批復的過程，就中央預算來說，財政部要批復到各個中央部門，各個中央部門再批復到各預算單位，這樣小半年時間就過去了。一些新增項目支出要等預算批復了才能花這個錢，很可能就到下半年了，這樣就會使一些資金支付延后。”

　　2012年12月，財政部財政科學研究所負責人曾經(jīng)就后半年財政支出規(guī)模高于前半年接受媒體采訪時表示，后半年財政支出規(guī)模較大的原因包括，一些項目支出在前期準備階段資金需求量小，后期實施階段資金需求量相對較大，相應資金支付也是前少后多;一些據(jù)實結算和以收定支的項目年底按實際工作量進行清算，年底支出相對較多;預算安排的一些支出項目由于客觀條件變化等原因，資金支付后延，其中有一部分資金還需要結轉到下年使用等。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，目前我國預算批復和財政資金使用是脫節(jié)的，每年3月全國人大批準中央財政預算之前，項目支出中一般只有延續(xù)性項目按一定比例預撥部分資金，新增項目大都在預算批復下達后才開始支出，這就使一些資金只能延后支出，由于對預算資金只有總量規(guī)定，并沒有“花錢時間和進度”的約束，因此形成一年中預算資金支出“前低后高”的尷尬。

　　同樣都屬預算支出，為何預算基本支出的進度高于項目支出的進度?

　　劉劍文解釋說，我國現(xiàn)行預算法對此有規(guī)定，即在預算年度開始后，預算草案被批準前，政府可先按照上年同期的預算支出數(shù)額安排支出，預算經(jīng)人大批準后再按照批準的預算執(zhí)行。“這里的‘上年同期預算支出數(shù)額’是指安排用于部門單位的人員經(jīng)費、業(yè)務經(jīng)費等必須的支出。因為人員和日常公用經(jīng)費的開支屬于基本支出，是一個持續(xù)性開支，這個是要保證的，否則政府部門就無法運轉了，但如果是新增的項目開支，則要等人大審批完以后才能進入預算的執(zhí)行階段。”

　　除此以外，李燕認為，還有其他因素會導致預算資金的延遲支出，比如近年來為了規(guī)范財政收支行為采取的一些措施，如國庫集中收付制度、政府采購制度等，增加了財政資金支付審批流程。再如政府集中采購大型設備，貨到前或確保質(zhì)量前先不付款等，也會導致預算資金的實際支出有所滯后。

　　接受本報記者采訪的幾名財稅學者介紹說，我國一直實行傳統(tǒng)的“基數(shù)預算”。在這種模式下，每一年的預算編制都會參考前一年度的預算申報和執(zhí)行情況，一般是在上一年撥款的基礎上增加一定的數(shù)額，如果執(zhí)行有結余，結余全部上繳，不允許上一年沒用完的預算留到下一年，因此，一些預算單位就會想著在要求的時間節(jié)點前、在有限的時間里全部花完。

　　據(jù)了解，多年來，湖北省統(tǒng)計局副局長葉青和一些財稅學者一直在大力提倡用“零基預算”模式取代“基數(shù)預算”：每年的預算都從零開始，不考慮上一年的金額。

　　這一模式雖然早已被廣泛認可，卻始終沒能真正實現(xiàn)。在李燕看來，“零基預算”這種起源于西方國家企業(yè)預算編制的模式，在政府預算編制的借鑒中應具體分析，區(qū)別對待。

　　“因為按照‘零基預算’的編制方法，相對于龐大繁雜的政府開支來說，需要耗費很大的人力物力，其編制成本很高。”李燕認為，“零基預算”的編制方法在政府部門預算的編制過程中應更多地用于新增項目支出上，而對于部門預算中的基本支出則沒有必要每年一一重新核定預算，因為現(xiàn)行部門基本支出是通過定員定額標準體系來制定的。部門的編制定員和各項開支定額國家都有相關具體規(guī)定，比如什么級別的基本工資是多少等。

　　記者注意到，此次只是廣東省人大加強對整個預算過程監(jiān)督的工作內(nèi)容之一。2012年7月，廣東省人大常委會預算工作委員會組織19名省人大代表到省交通運輸廳、省環(huán)保廳、省統(tǒng)計局等部門對2012年部門預算執(zhí)行情況和2013年部門預算的編制情況進行調(diào)研。2012年11月，代表對這3個部門準備提交給省財政廳的預算草案進行了初步審議，這一做法改變了代表在人民代表大會開會時才與預算報告草案見面的歷史。

　　在劉劍文看來， 在政府將預算報告草案提交人大之前，由人大代表對政府部門的預算提前介入審查，地方人大這種嘗試，對于發(fā)揮人大“盯緊錢袋子”作用具有關鍵意義。

　　在大多數(shù)財稅學者看來，監(jiān)督應該貫穿于部門預算編制的整個過程。

　　預算草案太粗略，這是各級人大代表和各界人士多次提出的意見，過于粗略就不足以看出問題。即使人大通過了，監(jiān)督的意義也不是很大。

　　“廣東從2009年起就編列到款，算是較好一些的了。”廣東省人大常委會預算工委副主任黃平直言，現(xiàn)在政府提交預算時他們也不清楚具體的項目是什么，“預算經(jīng)過人大審批后，再去找項目花錢。這種習慣如不改過來，沒有辦法做到細化。我們一再跟政府提出要提高預算的到位率，但是目前進展還是有限。”

　　作為多年研究預算制度的學者，劉劍文一直呼吁在預算法修改中引入“預算監(jiān)督專家咨詢委員會”制度，由專家協(xié)助人大和人大代表對政府預算的編制與執(zhí)行情況進行全程監(jiān)督，提出獨立的專業(yè)建議，讓政府預算的編制與執(zhí)行有隨時接受監(jiān)督的緊迫感，從而在根本上實現(xiàn)人大對政府行政權力的剛性約束。(記者 王亦君)