調查動機

　　“當初政府建設農村公墓，因缺少資金將我招商引資弄了進來。為此我先后投了幾千萬元，費盡了心血。然而，經營還沒幾年，鎮政府在沒有對墓地資產進行清算和交割的前提下，動用了幾百人強制進行了接管。”近日，湘潭市民廖輝向本報反映了這一情況。事實真相究竟如何?《法制日報》記者進行了調查。

　　近日，《法制日報》記者接到投訴稱，湖南省長沙縣干杉鎮早些年在建設農村公墓時，因資金不足到外招商引資請人投資經營。投資人投入巨資苦心經營數年后，鎮政府在沒有對墓地資產進行清算和交割的前提下，動用上百人對墓地進行了強制接管。

　　記者調查發現，雖然長沙縣人民法院、長沙市中級人民法院一審、二審都已判決認定干杉鎮政府強行接管墓地的行政行為違法，長沙縣民政局、干杉鎮政府有關負責人也承認政府行為在某些方面確實存在問題，但迄今為止這種違法行為并沒撤銷，對于其中的損失目前還沒一個說法。同時，記者發現，由于政策制定不嚴謹，執法監管不統一，長沙一些農村公墓建設在不同程度上存在違法對外銷售、偏離公益本位等亂象，亟待系統規范和源頭治理創新。

　　投訴

　　強行接管公墓被指權力任性

　　近日，湘潭市民廖輝向《法制日報》記者投訴稱，2006年，干杉鎮民政辦向長沙縣國土局、規劃局、林業局、民政局申報了一個關于成立干杉墓地的報告，得到了批復。但由于政府缺乏資金，有關部門決定招商引資，最終選擇和自己簽訂開辦公墓的協議。

　　“2007年起，我與干杉鎮車馬村簽訂了土地流轉協議，租賃車馬村的荒土進行種植、養殖及墓葬經營，并支付了50年的全部土地租金。”廖輝介紹說，2009年1月13日，長沙縣民政局批復同意建設“干杉墓地”為公益性墓地，干杉政府社會福利辦公室聘請他負責對墓地進行經營管理。隨后，廖輝投入了巨額資金對墓地及周邊環境、道路進行了建設，對所租賃土地進行了園林建設，如今墓地已具有相當大的規模。同時，在墓地建設初期，為改變當地村民的喪葬觀念，廖輝花費了大量的人力物力進行宣傳、動員，為干杉鎮及周邊鄉鎮村民喪葬觀念的移風易俗作出了貢獻。

　　“2014年7月1日，干杉鎮政府在沒有作出接管決定，未說明接管行為的依據與理由，未聽取上訴人意見，未告知上訴人接濟途徑，程序嚴重違法的情況下，出動三百余人，全副武裝，強行接管本人的財產，嚴重侵犯了本人的合法權利。”廖輝認為，干杉鎮政府的行為嚴重違反了法律規定，也完全違背了黨的群眾路線教育的根本宗旨。為此，他向長沙縣法院提起了訴訟。今年2月，法院一審已判決認定干杉鎮政府的行為違法，但沒有撤銷這一行為。為此他向長沙市中級人民法院提起了上訴。5月，長沙市中院作出維持原判的決定。

　　廖輝告訴記者，實際上長沙市還有鳳凰山等好幾個農村公墓，都是由政府招商引資建成的，也都長期對外銷售，但有關方面一直沒有接管，也沒有叫停，這很難讓人感到執法監管是公平、公正的。

　　此外，廖輝還透露說，國家對每個公墓都有20萬元到40萬元的財政補貼，但這些年來沒有一個說法。

　　調查

　　兩審認定行政行為違法未撤銷

　　“被告實施接管行為時，沒有考慮原告興建‘干杉墓地’需投入大量資金并自2008年開始一直在實際經營管理的事實、接管前沒有向原告作出書面的接管決定，向其說明其做出對接管行為不服的救濟途徑。強制接管時，沒有向原告履行催告義務，違背了行政程序中的程序正當性原則。”在長沙縣民政局采訪時，《法制日報》記者看到了一份標注為(2014)長縣行初字第00020號的湖南省長沙縣人民法院的行政判決書。這份判決書詳細介紹了這一案件的由來，主要情況和廖輝的表述基本一致。

　　判決書同時指出，“干杉墓地”系農村公益性墓地，被告依法對村民提供墓地用地系其行使農村公益性墓地管理權的行為，原告要求撤銷被告長沙縣干杉鎮人民政府遷出強行安葬在干杉墓地的墓葬沒有事實及法律依據，法院對原告的該項訴請不予支持。

　　“被上訴人在實施接管過程中，未聽取上訴人意見，未作出書面接管決定說明依據、理由和救濟途徑，也未履行催告義務，違反了程序正當性原則。因‘干杉墓地’系農村公益性墓地，上訴人要求被上訴人遷出強行安葬在干杉墓地的墓葬將有損公共利益，故該請求本院不予支持。”記者看到，標號為(2015)長中行終字第00153號的長沙市中院二審判決書認為原審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，最終作出了“駁回上訴，維持原判”的判決。

　　“在當時的條件下，政府的行為確實有些不嚴謹。”長沙縣民政局殯改辦主任姚桂秋在接受《法制日報》記者采訪時表示，2006年長沙縣開始推行在火化區試點建設農村公益墓地。然而，當時試點文件并沒有在資金來源、土地性質等細節上有具體規定，以至于干杉、跳馬等鄉鎮只有去打擦邊球，紛紛借助外來資本的力量去修建農村公益性墓地。

　　對此，干杉鎮人大副主席羅志斌在代表干杉鎮政府接受記者采訪時予以了確認。羅志斌介紹說，為解決干杉公墓民間資本進入和清退的問題，長沙縣政府已牽頭召開了多次會議，要求民政、財政、國土等多部門配合，并形成了會議紀要，目前也已著手對接管墓地的資產進行評估清算，前后也與廖輝進行了多次溝通協調，但雙方對評估公司的選擇以及評估結果等，還存在著較大的爭議。

　　“干杉墓地此前確實存在公墓私營、高價銷售、招攬區域外的骨灰等違反政策法規的行為，完全違背了公益性墓地建設的初衷，更是損害了社會公共利益。”羅志斌表示，按照規定，政府一定要接管公墓，但對投資者的合法權益也一定會給予保護。

　　對于給公墓的撥款問題，姚桂秋表示，長沙縣有16個公墓，小的有20萬元，大的有40萬元，大約共有240多萬元。這筆錢目前確實還沒發下去，因為一些公墓存在著面積超標、違法對外銷售、價格偏高等問題，長期整改不到位，沒法拿到這筆錢。

　　對于跳馬鎮鳳凰山公墓存在的類似問題，姚桂秋表示，長沙縣此前其實也多次執法過，發過很多整改通知書，但效果一直不太好。

　　“如果今年跳馬鎮不劃歸到雨花區，我們下一步會把鳳凰山公墓作為攻堅目標，啃下這塊硬骨頭。”姚桂秋說。

　　質疑

　　行政執法尺度不一引發質疑

　　“我投入干杉墓地的投資大部分是通過親戚朋友借貸而來，利息遠高于銀行利率，前期經營一直為虧損狀況。現在墓地被干杉鎮政府違法強行接管，更是失去了還款來源。”廖輝認為，在法院已明確判決違法的情況下，干杉鎮政府仍在繼續違法行為，且至今未作出任何補償，這種行為嚴重侵犯了公民的合法權利，背離了依法治國的宗旨。而且，既然認定行政行為違法，造成了實際損失，就理應撤銷，且有人要為此負責。但讓人不解的是，一審二審都沒有對違法的行政行為予以撤銷，這在一定程度上為公權的任性提供了保護。為此，他將繼續向湖南省高級人民法院提出再審的申請。

　　“沒有明確墓地建設資金的來源，也沒有先行改變農村集體土地的性質，就要每個鄉鎮都去修建一個公益墓地。當時很多地方都要外出招商引資，以至于今天出現了很多遺留性的問題。”長沙縣民政局副局長何鐵建在接受《法制日報》記者采訪時表示，當時長沙縣南部鄉鎮修建的公墓，幾乎都出現了面積超標、對外銷售等違法違規行為，北部修建的墓地則普遍出現了少有人前來安葬、墓地資源嚴重閑置浪費的尷尬局面。這些尷尬局面的出現，和長沙市有關政策以及要求有著直接的聯系。

　　“近年來各地紛紛建設農村公益性墓地，確實有利于緩解死人和活人爭地的難題，降低墓地價格，緩解群眾普遍反映的死不起、葬不下的難題。”長沙市民政系統一名不愿透露姓名的官員對記者表示，在具體推進農村公墓建設的過程中，因為缺乏明確的資金來源，缺乏統一、有力、有效的執法監管，一些地方政策制定本身不夠嚴謹、周密和合理，一些地方的農村公墓在不同程度上出現了違法建墓、違法銷售、價格偏高等諸多問題。一些村民因為進不了公墓只得繼續亂埋亂葬，造成了很多遺留問題，違背了公墓建設的初衷。

　　而且，由于執法程序方式不明顯不統一，一些地方對公墓違規行為的查處確實存在標準尺度不一、寬嚴力度有別、自由裁量權過大等問題，致使一些地方的公墓長期存在對外銷售等違法問題，社會各界對此紛紛質疑和抱怨，成為壓在地方民政部門頭上的一大難題。

　　長沙等地的農村公墓建設何以亂象叢生?對待現有亂象又該如何治理?相關法律制度又該如何升級完善?對此，本報將繼續予以關注。

　　作者：阮占江