城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。黨的十八大召開之后，推進新型城鎮化被提到新高度。中央經濟工作會議也明確提出，2013年經濟工作主要任務之一是積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。新型城鎮化具體包括哪些內涵?推進新型城鎮化面臨哪些難點?政策層面將如何發力?這些都成為各界關注的焦點。在即將召開的全國兩會上，新一屆中央政府將全面展示新的治國藍圖，新型城鎮化建設必將是其中的重點。

　　為此，本報今起將陸續推出“破解新型城鎮化八大難題”系列報道，就新型城鎮化過程中面臨的戶籍制度改革、土地和住房制度改革、就業和產業轉移、投融資體制改革、農業現代化、財稅體制改革等八大領域的突出問題，進行集中剖析和解讀。

　　土地管理制度改革的號角再次吹響，這已經成為2013年社會關注的熱點。環顧現狀，新一輪土地改革的核心，無疑是打破土地二元結構限制，推進農村土地的改革。記者近日從國土資源部獨家獲悉，該部由一位副部長牽頭，成立了一個專門的研究小組，正在編制農地改革方面的相關文件，有三大文件正在醞釀中。

　　此前，國土資源部部長徐紹史在年度工作會上表示，土地管理制度改革方面，具體包括，研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見，部署開展宅基地制度改革試點，總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法。其中，指導意見有望就土地利用規劃城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。而今年“一號文件”提出，要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作，其意在為農地改革推進鋪路。

　　另據記者了解，有關農村土地改革的“底線”問題也在有關范圍內討論，其中“深圳模式”將農地國有化之后再流轉的做法，已經是極大突破。但是，在各個地方政府各顯神通的自下而上的改革中，新的驚喜令人期待。對于占有土地資源的上市公司來說，紅利或許不在資源本身，在于“改革”本身。

　　思辨改革：

　　誰受益?

　　1. 加快建立城鄉統一，建設用地市場是大勢所趨

　　面對城鎮化和土地制度變革這一復雜問題，國內諸多官員學者，包括國土資源部副部長胡存智、燕京華僑大學校長華生、北京大學國家發展研究院教授周其仁、中國土地學會副理事長黃小虎等都有自己的深入思考。多位專家學者甚至認為，我國現行的土地制度不改革，未來城鎮化的前景堪憂。

　　“土地管理部門探討征地制度改革，從上世紀90年代就開始了，大體上形成了‘縮小征地范圍，提高補償標準，拓寬安置途徑，完善征地程序’的改革思路。但十幾年過去了，對縮小征地范圍至今達不成共識。”黃小虎在春節前向記者表示。造成上述結果，究其原因，縮小征地范圍意味著地方政府可賣的地減少，影響了土地財政和土地金融，從根本上觸動了利益格局，導致投資部門、用地大戶、地方政府等一起反對。

　　“可以看出征地制度改革牽出來的是政府經營土地制問題，這兩個制度是表里的關系，表面是征地制度，里子是政府經營土地制度。達不成一致，就產生了一個問題，現在的政府經營土地制度或現在的這套征地制度還能不能繼續下去?”黃小虎認為，這樣的發展方式恐怕難以為繼了。

　　燕京華僑大學校長華生則強調，土地制度改革首先要明確“受益主體是誰”的問題，“我認為改革的受益主體應該是移居城市的外來人口，包括農民工及其家屬，而不是給城中村或城郊的農民錦上添花，也不是讓城市精英在城郊的別墅、莊園能夠取得產權證，更不是開發商的盛宴。”

　　對此，國土部副部長胡存智認為，城鎮化的目的是使全體人民的生活都好起來，都能享受城鎮化帶來的繁榮，涉及土地增值收益如何向農民傾斜等方方面面的問題，“絕不是靠一個簡單的制度就能解決所有的問題，因此需按照統籌協調、積極穩妥的方式推進”。

　　僅從上述官員學者的討論，就足見“土改”問題的復雜性。然而，從現實來看，中國的經濟發展還是需要大量土地。國土資源部部長徐紹史在年度工作會上表示，土地的管理和改革，就是要保障城鎮化建設合理用地，加快統一建設用地市場。

　　“要優化城鄉土地利用格局，將城鎮化合理用地需求為工作重點，以提高城鎮化質量為著力點，積極穩妥地推進城鎮化建設。”徐紹史在年度工作會上如是說。他特別強調，要加快建立統一的建設用地市場。

　　“這包括推進城鄉建設用地調整利用，不斷完善和嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，優化城鄉土地利用布局和結構。大力支持新農村建設和發展現代農業，特別是都市農業、設施農業、觀光農業、休閑農業。”徐紹史說。

　　而今年中央“一號文件”把發展農民合作社作為建設現代農業、增強農村發展活力的一項重要措施，農民合作組織將獲得更多政策支持。有專家指出，農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體。