另一方面，征地制度改革、集體建設用地流轉等，單靠地方政府推動是不能完成的，需要中央進行頂層的系統設計。縮小征地范圍、允許集體建設用地直接入市，讓農民獲得更多的財產性收入，建立城鄉統一的建設用地市場等，涉及土地收益分配格局的調整。只是單純地推進單項制度改革，如征地制度改革，難以落實，阻力很大。需要協調推進土地管理制度改革，優化現行土地管理制度政策體系。因此，未來的土地政策應加強改革的頂層設計，同時，應將從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。

　　“改革既要做好頂層設計，又要允許摸著石頭過河。頂層設計包括土地管理法怎么修改，農村集體建設用地條例怎么制定，但是考慮地方差異性，不可能那么具體，所以允許地方探索經驗，等成熟后再制定為法。”朱中一建議，征地制度改革要從立法層面解決，先修改法并制定有關條例;宅基地的流轉、城鄉建設用地增減掛鉤可以探索試點，地方有一批試點城市;城市存量土地盤活各地已在探索。不過他認為，法的修改有相當難度。

　　中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平也認為，應該先試點，再定制度，改革能否實現，要從法律上做出調整。農村集體建設土地如果全面市場化要先修改憲法，還要修改土地管理法，明確征收權利的界定、使用權等。“目前整體制度框架不具備，今年全面推開不現實。”他說。

　　記者注意到，近年來國土部部署了一批土地改革試點，進行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產生了較大的影響。成都的農村集體土地還權賦能，經營性集體建設用地進入市場，耕地保護補償機制;廣東“三舊改造”等低效用地“二次”開發及節約集約用地試點。這些試點成效顯著，根本經驗是承認農民的土地財產。

　　“下一步改革需要重點突破的，是允許農村集體建設用地進入市場。”黃小虎說，農村集體建設用地進入市場是征地制度改革題中應有之義，允許農村集體建設用地進入市場，農民就可以憑借土地財產自主參與工業化、城市化進程，增加財產性收入。而且只要符合規劃，允許集體建設用地開發商品房，可以增加土地供應，可以打破開發商的自然壟斷，對解決城市老百姓住房問題，也有好處。

　　“給予農村集體建設用地與城市建設用地平等地位，推動農地‘入市’是改革關鍵。”農村問題專家、中國社科院農村發展研究所研究員王小映說，提高集體土地征地補償標準是大勢所趨，但也要根據不同地方不同情況區別對待。

　　“如果一下子‘一刀切’地將補償標準都提高，征地成本不合理地大幅度上漲，也不利于城鎮化推進。”王小映說。

　　“宅基地在大中城市結合部已經進入市場，北京近千萬外來務工人員的居住問題，主要靠農民出租房解決。”黃小虎說。對于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應先辦理登記，發生交易要辦變更登記，同時對購買人開征財產稅。農民自用部分可以免征，超出規定面積的則不能免除。合規登記和納稅的，受法律保護，將來即使拆遷也可以得到補償。“這樣對存量土地征稅，不僅對宅基地，包括經營性用地也要交財產稅，可在一定程度上解決錢從哪里來的問題。”黃小虎說。

　　黃小虎同時指出，集體建設用地進入市場，對政府經營土地制度構成沖擊，依靠增量土地的土地財政和土地金融沒有了，城市建設怎么發展?建設資金怎么解決?這些問題接踵而至。其實，一些地方的改革探索已經回答了這個問題。廣東的“三舊”改造，事實上允許農村集體建設用地進入市場，調動了農民和其他投資主體的積極性，人和地的問題解決了，錢的問題也解決了。政府職能也根本轉變，主要是規劃、協調、監管、服務。他還指出，集體建設用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農民會有沖動把農地變為非農地，給耕地保護帶來新情況。