華生：房價調控不必拿地方政府說事
華生 經濟學家
原題：樓市呼喚重大制度變革——兼談房價調控不必拿地方政府說事
隨著新國八條要求各地公布今年房價控制目標的期限已到，絕大部分地方政府都已陸續公布了自己的調控目標，同時也引起了輿論大嘩。媒體上充滿了對各地房價控制目標變為預設或容許的房價上漲目標的不滿，以及對地方政府囿于利益原因而對真正控制房價不熱心不真心的批評指責。輿論界的這些評論，應當說大多都有自己的幾分道理，但如果是就事情本身的邏輯而言，我們卻不能不說這多少偏離了認識和解決房價問題的正確方向。
三個掛鉤目標常常難以兼容
公平地說，如果就國務院提出的遏制部分城市房價的過快上漲而言，各地提出的將房價上漲控制在不超過經濟增長和人均可支配收入增幅的范圍之內，即大體上是個位數的上升，應該是基本符合要求。客觀地看，如果這些年來，特別是從1998年房改以來，房價的上漲若真每年保持在經濟增長特別是人均收入增長速度之內，顯然房價就不會像今天這樣成為全國關注的焦點。大家不滿意的地方正在于，這些年特別是近幾年來，房價飛速上升，早已遠超人均收入增長數倍。不考慮這個基數和起點，從今年起再將房價上升與經濟增速包括人均收入增長同步或掛鉤，實際上與事無補，已不能改變工薪階層買不起高價房的現狀，也不能改變同步增長的收入只是房價上升的一個零頭的嚴酷事實。這樣做其實反而是承認了今天高房價存在的合理性。因此引起人們的普遍不滿自然完全可以理解。
但是，如果就此推論，地方政府是鉆新國八條的空子，沒有全面落實文件，將經濟發展目標、人均可支配收入增長速度和居民住房支付能力三者結合起來，合理確定本地房價控制目標，而只是結合前二項指標而有意忽略至關重要的第三項指標即住房支付能力，這樣說并不公允。因為這三個掛鉤目標在房價高漲的大多數地方并不兼容，而是相互沖突的，因而無法同時掛鉤。
不錯，居民住房支付能力是衡量房價的硬指標。這也就是國際上普遍采用的房價（和居民）收入比。但是在中國的大部分一線城市和熱點地區，房價收入比早已超過國際上一般認為6—8倍的適當區間。許多是已達20倍乃至30倍以上。要考慮居民住房支付能力，顯然就不僅僅是需要遏制房價過快上漲的問題，而是要房價大幅下降。這樣就根本不必和不能考慮經濟增長目標和人均可支配收入的增長速度。顯然，甩掉前二項指標，大幅降低房價，既不是地方政府的利益或意愿，也不是新國八條的要求或精神。地方政府在相互矛盾的掛鉤目標中有所取舍，在總體上符合遏制房價過快上漲的精神下與前二項指標掛鉤，恐怕不能說是地方政府的什么錯誤。
扭曲結果可能始料未及
那么，是否即使新國八條中存在含糊或矛盾之處，地方政府仍應當結合自己的具體情況，去創造性地理解和執行呢？這個推理恐怕也不成立。客觀地說，在市場經濟條件下，要地方政府對房價的上漲負全部或主要責任，有點屬于不可能完成的任務（missionimpossible）。因為對房價影響的主要因素就有若干項，如貨幣政策，通貨膨脹，居民收入水平，投資投機需求，居民購房意愿和房價預期，外來人員狀況，住宅用地供給，建設和投入銷售的商品房的數量和時間等等。這里的相當多項，或者超出地方政府的職權和能力，或者地方政府只能施加有限的影響。只要沒有立法或授權地方政府可以直接決定新建住房的價格，或能掌控存量二手房的價格（這對新建商品房價格有直接的影響），地方政府客觀上就很難對新建住房價格實行有效的控制。這樣看難以交出答案其實倒未必不是還算老實的態度。勉強去做，反而難免產生許多人為扭曲的結果。
例如新國八條中說的是新建住房價格，這當然可以理解為新建商品房和新建保障房價格的加權平均。這樣即便新建商品房價格上升很快，由于新建保障房數量很大，綜合加權價格也不會上升或上升有限，這就等于是給新建商品房價格上漲敞開了大門。再如新建住房可以不斷向城市外圍延伸，由于城郊房價自然比中心區低一大截，新建房價控制當然也就不困難。現在更有認真執行限價政策的地方政府，為了控制統計房價的上升，但又苦于無權決定開發商的定價，只能人為壓住新售商品房的銷售許可證。房子明明早已賣出10套，只發2套許可證，等待郊區等低價房源搭配發放銷售許可證，這樣房價控制指標倒是可以模范甚至超額實現，但讓所有當事人和相關者都頗感無助無奈，乃至覺得控制房價之舉成了大家合演一出荒唐可笑的游戲。不過甚至這樣也還不是最壞的結果。因為要控制房價，綠色節能環保和一次性精裝修的住宅受到冷落和淘汰，大家都需回到建造原始毛胚房報價銷售的時代，盡管各方都知道這樣會造成更大的浪費和住戶的不便，如此等等。因此事情演變到最后可能變成：人為控制房價指標還不如不控制。房價上升指標定的越低越受輿論好評的反而可能是越不實事求是，越產生更多弄虛作假或不惜造成損失浪費的。顯然，這肯定是政策制定者以及盲目為所謂政策真正落實加碼使勁的媒體所始料不及的。其實這種扭曲結果的產生并不奇怪。因為如果用行政性計劃控制價格的辦法能更好地解決問題，中國在30年前本來就不會和不必走上市場導向的改革之路。
問題的根源在于制度設計
因此，無論從什么角度看，限價都不是新國八條的精神實質和亮點，而是其敗筆所在。媒體的聚焦、加碼和施壓，只是在強化和放大這個敗筆的消極和負面作用，而不是縮小其不良影響。實際上，深入一步就可以看出，如果一個政策受到執行者即各地方政府的普遍誤讀或消極抵制，它往往反映的不是執行者而是政策本身的問題。須知在中國改革開放30多年的歷史中，地方政府在絕大多數情景中都扮演了積極的變革者和創新者的作用。妖魔化地方政府的功能和作用既不會幫助我們解決實際問題，也無助于推動改革的前進。當然這樣說絕不是推卸地方政府在樓市調控中的責任。我在這里要著力指出的是，地方政府作為一個群體，也是在一個既定的制度構造中的產物。它們的行為并非自己可以隨心所欲的選擇，在很多情況下，和其他制度行為人一樣，生存和維系的頗為艱難。比如，在土地招拍掛的財政分配制度下，無論誰去做地方政府首腦，他都不可能不追求土地財政收入在可能情況下的最大化，以便有錢去實現“為官一任，造福一方”的普遍預期。再比如，所謂耕地增減平衡掛鉤制度的實行，必然會推動地方政府相互學習和主動或被動的攀比，為了取得稀缺的建設用地指標，而挖空心思到處拆遷、勸逼農民上樓。在所有這些情況下，問題的根源并不是執行者，甚至也不是執行人即地方政府的行為變異和扭曲，而是中央相關部門的制度設計出了問題。舍本逐末，往往只會使問題更亂更糟，而不是理清問題的正確路徑。
更坦率地說，行政性限價并不是新國八條的唯一敗筆。行政性限購是我早先指出的另一大問題。行政性限購只能限增量，放過了更大的存量；限了部分城市，推動投資投機需求轉入未限購的二、三線城市和衛星城鎮；限了套數，客觀上鼓勵人們一步到位購買更大的戶型，反而可能創造更大的面積需求；限了外來移居人口，進一步加劇了我國工業化和城市化、土地城市化和人口城市化的矛盾和脫節。而避免上述弊病的進一步解決辦法，有人已經建議是在更多乃至全國所有城市實行更全面詳盡的限購。顯然，如果沿著行政性限購限價的死胡同走下去，我們只能陷入越來越難以自拔的惡性循環。這是當年搞計劃經濟時為什么連火柴的價格也要最高層討論決定的邏輯原因。人們當然可以很輕易地把所有這些問題以及實行中必然產生的更大扭曲歸罪為地方政府，從而掀起一波波聲浪更大的討伐和問責浪潮，但這種表面熱鬧的幫忙其實有害無益。
三公原則要大張旗鼓
應當指出，新國八條并非沒有自己的亮點和值得媒體聚焦推動之處。除了文件充分反映了政府高層對房價和民生問題的高度重視和決心，保障房的建設也首次被提到了重中之重的地位，其中“加強保障房住房管理，健全準入退出機制，切實做到公開、公平、公正”的要求，不僅是首次提出而且也極為重要。因為保障房的地位越高，保障房本身健全的封閉管理就越重要。須知無論哪種形式的保障房，如經濟適用房、限價房、單位福利房、高校政策房、人才照顧房乃至安置房，都涉及到財政資金即納稅人的貢獻。如果沒有真正面向社會和大眾的三公原則，保障房就會變成一部分人侵占公共利益的合法通道，最后敗壞保障房的名聲。這方面的情況委實不容樂觀。媒體和輿論倒是應當在這個領域大張聲勢、大舉出擊、曝光聚焦、窮追猛打。不過，與聲討“地方政府”調控不力這樣泛泛的靶子不同，嚷的再兇并不真關誰的痛癢，真去維護保障房三公則要涉及有名有姓的地方政府和具體單位。因此，得罪當地權勢者的風險，被點名單位緊急公關回過來搞定媒體的努力以及大眾見怪不怪的麻木，都會使最有條件監督的本地媒體望而卻步，即使沖破重重阻力曝光后，也常常因無人跟進而勢單力薄，結果被迫半途而廢、有始無終。所以，真正要落實新國八條，想做成一件反對特權腐敗和坐地自肥的實事也絕非易事。
由此可見，真正決定住宅公平分配及房價走向的，還是制度和機制設計本身。其實在這方面無論經濟、社會、政治都是一個共通的道理。所以難怪鄧小平總結文化革命的教訓時感慨，“制度不好，好人也會做壞事。制度好了，壞人也難做壞事。”中國的樓市調控搞了這么多年，房價越調越高，住宅分配越來越不均不公，現在確實不能再簡單頭疼醫頭，腳疼醫腳，而是到了應該從圍繞房地產的基本土地供應制度、財政稅收制度、住宅分配制度和金融信貸制度幾個方面做大的頂層反思和重建了。
無庸諱言，本文的確對新國八條提出了不少自己的看法和批評。其實這本來也應當是一個正常和有益的社會現象。試想假定那么多地方政府都有錯，中央的相關部門能全部正確？坦率地說，就制度設計而言，他們顯然要承擔更大得多的責任。2001年中央領導同志贊同的減持國有股補充社保基金的思路，被幾個職能部門最終落實成了國有股特權減持變相流通的方案，并以國務院文件的形式下發。結果在各方努力下，這個錯誤很快得到糾正，后來以股權分置改革的制度再造，引領了中國證券市場的大發展。可見誠如溫家寶總理所說，政府所做的一切都是為人民謀利益，要傾聽和接受人民群眾的批評和監督。現在的一個奇怪的現象是，各種對政府和政策的嘲諷、影射和為吸引眼球而走極端的評論，對中國人自己沒有底線的自我否定和對改革開放以來的巨大歷史進步和跨越的輕視貶低幾乎俯拾皆是。但是，對真正關乎中國人福祉的現行制度設計、改革和運行坦率理性的討論和爭論，點名道姓但不失建設性的尖銳批評卻難以尋覓或不受待見，這顯然不是一個正在復興的文明古國和現代大國應有的狀況和心態。千里之行，始于足下。如果我們從樓市的制度變革起步，為在城市化時代已經和將要移居的億萬“寒土”，搭建能遮避風雨的小康之家做一些實際的推動，比那些借題發揮而越走越遠的炒作，要積極有效得多。
